Services d’intérêt économique général


Archive de la catégorie

Liste des articles dans la catégorie Espace debat.

Gestion des services publics : régie ou délégation ?

Le 16 mai 2012 par Samuel-Frédéric Servière

Les clés d’une meilleure efficience

Gestion des services publics : régie ou délégation ?

Les collectivités locales comme les citoyens sont aujourd’hui désireux de savoir quel mode de gestion choisir dans une logique « optimale » cumulant maximalisation de la satisfaction des usagers et respect d’un principe d’économie de moyens sur le plan budgétaire. Cette recherche suppose que l’ensemble des modes de gestion des services publics soit mis en compétition préalablement au choix d’un mode de gestion particulier par les collectivités publiques bénéficiaires. Et ce, préalablement à la mise en concurrence stricto sensu sitôt le mode de gestion retenu (dans le cas où l’exercice en régie, c’est-à-dire par l’entité publique elle-même, ne serait pas l’option choisie).

Or plusieurs obstacles viennent alors immédiatement freiner l’ardeur des décideurs publics :

Pas d’obligation de comparer les différents modes de gestion

D’une part, en l’état actuel du droit français, il n’existe aucune obligation juridique imposant aux collectivités locales, la confrontation (Benchmarking) des différents modes de gestion alternatifs des services publics. La Commission européenne milite pourtant pour la mise en place d’une procédure d’évaluation comparative des modes de gestion des services d’intérêt économique général, mais ce chantier semble à l’heure actuelle au point mort [1].

Très concrètement, l’obligation de motiver le choix du mode de gestion n’existe qu’en cas de décision de délégation d’un service public [2], mais pas dans le cadre d’un exercice en régie [3] (c’est-à-dire assuré par les services de l’administration elle-même).

Il manque donc à l’heure actuelle une phase d’évaluation systématique des modes alternatifs de gestion des services publics préalablement au choix du mode de gestion. Ce qui pose également la question de la nature de l’évaluation puisque pour la mise en concurrence des modes de gestion privés, il faut nécessairement l’existence d’« offres fermes », afin d’arbitrer entre régie, délégations, contrats de partenariats, etc., et procéder parallèlement à un audit interne pour « modéliser » les coûts de gestion en régie.

Autres obstacles

- Certains obstacles tiennent aux caractéristiques du service public en question : certains services publics étant insusceptibles de délégation [4], soit en raison de leur nature, soit par détermination de la loi : au niveau de l’État, le Conseil Constitutionnel choisit de distinguer les services publics constitutionnels (insusceptibles de privatisation), des autres services publics, ce qui en creux dessine les contours des services à compétence régalienne qui ne peuvent faire l’objet d’une délégation. Au niveau local, sont « délégables », les fonctions qui n’appartiennent pas aux fonctions de police du maire, et celles qui ne sont pas exercées par la collectivité à travers une délégation de compétence de l’État [5] (par exemple l’État civil).

Mais au cas par cas, certaines de ces fonctions sont jugées « détachables » et donc susceptibles de délégation : ainsi par exemple, le service de l’éducation est « non délégable », mais la restauration scolaire l’est (contrairement à la surveillance des enfants pendant les repas). Par ailleurs l’entretien des locaux techniques peut être délégué, mais pas l’entretien des salles de classe. Enfin, certaines activités jugées « non délégables », peuvent néanmoins être externalisées (par recours aux marchés publics ou aux partenariats PPP). C’est tout l’enjeu du distinguo opéré entre les activités techniques et les activités de puissance.

- D’autres obstacles tiennent aux conséquences sociales et financières des choix de gestion retenus : Pour qu’un choix éclairé entre DSP et régie puisse être réalisé, il faut également anticiper le renouvellement du contrat de délégation ou la restructuration du service public en question (liquidation de la régie et passation en DSP, passage d’une DSP à une gestion en régie, etc.). Or ces éléments sont tout sauf neutres budgétairement :

¤ En cas de liquidation d’une régie, le passif et l’actif financier de la structure sont repris dans les comptes de la collectivité [6]. Parallèlement, le devenir du personnel est essentiel [7] : Si l’on assiste à une reprise de l’activité d’une personne publique par le secteur privé, suivant la nature de la régie le statut des personnels à gérer sera substantiellement différent : les agents non titulaires de droit public se verront proposer un contrat de droit privé (loi du 3 août 2009, relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique, art.L 1224-3-1 du Code du travail), en cas de reprise de l’activité par une entité de droit privé. Pour les agents fonctionnaires, la situation est différente puisqu’ils devront se voir proposer un détachement ou une mise à disposition au sein de la nouvelle structure ou être « repris » par la collectivité délégante. Enfin pour les employés d’un SPIC, leur contrat de droit privé sera purement et simplement transféré [8].

La question se pose toutefois du coût de la reprise de ces personnels par le délégataire. En effet, si tout employé à droit au maintien de son contrat de travail, le délégataire est nécessairement obligé de reprendre l’activité anciennement exercée en régie. Or cette reprise peut « perturber » l’économie des offres proposées. Les candidats peuvent par exemple disposer de services mutualisés permettant de substantielles économies d’échelle et vont se retrouver en état de « reprise forcée ». Rappelons que l’obligation de reprise du personnel en cas de succession dans une activité est une règle de droit interne et communautaire (art. L 1224-1 du Code du travail (anciennement L.122-12) sur la continuité du contrat de travail) qui prime l’économie des offres qui pourraient néanmoins être faites par les cocontractants privés [9].

En conséquence, il va se révéler impossible de contracter la masse salariale, sachant qu’en outre (CE. Avis 21 mai 2007), « le législateur n’a pas entendu autoriser la personne publique à proposer aux salariés transférés une rémunération inférieure à celle dont ils bénéficiaient auparavant au seul motif que celle-ci dépasserait (…) celle des agents en fonction dans l’organisme d’accueil à la date du transfert. ». Le transfert ne pourra avoir lieu qu’à rémunérations égales.

¤ Par ailleurs, pour les fonctionnaires, la suppression de poste n’est pas une solution neutre : s’il s’agit de passer d’une régie simple à une DSP, les « fonctionnaires » devront se voir proposer trois offres « raisonnables d’emplois ». La question va se poser de leur éventuel licenciement. Si le reclassement dans la nouvelle structure se révèle impossible, le fonctionnaire qui voit son emploi supprimé dans l’intérêt du service dispose toujours de son grade. Dans la fonction publique territoriale, son statut lui donne le droit de rester pendant 1 an à la charge de la commune qui doit le reclasser en qualité d’agent en surnombre (il n’existe pas de loi de dégagement des cadres contrairement à la FPE). Ensuite, suivant son grade, il se verra pris en charge par le CNFPT (catégorie A) ou par le centre de gestion (catégorie B et C) qui devront chercher un emploi conforme à sa qualification. Cependant, le fonctionnaire restera à la charge financière de sa collectivité qui devra payer [10] entre 1 fois ½ et 2 fois le montant de sa rémunération brute augmentée des cotisations sociales pendant les deux premières années [11] (le transfert est dégressif ensuite).

Si au contraire une décision de licenciement est prise après trois refus, la collectivité se retrouve en situation d’auto-assurance [12] chômage de ses employés licenciés. En particulier, ainsi que l’indique la circulaire du 21 février 2011, « l’État ne peut adhérer au régime d’assurance ni pour ses fonctionnaires, ni pour ses non-titulaires alors que les collectivités locales le peuvent, mais uniquement pour leurs agents non titulaires. En tout état de cause il n’est pas possible d’adhérer au régime d’assurance pour des fonctionnaires. »

¤ Enfin, sur le plan fiscal, les incidences sont tout sauf neutres. Et elles peuvent intervenir dans les deux sens :

En matière de TVA, le passage du public au privé ou l’inverse introduit des incidences en matière de régularisation de la TVA. Lorsque le mode d’exploitation change, cette modification se traduit fiscalement (et fictivement) comme une cessation d’activité, rendant les régularisations des droits à déduction immédiatement exigibles. Cela implique un traitement comptable particulièrement lourd pour « neutraliser » les droits à déduction et pour le nouvel exploitant de disposer d’une trésorerie suffisante pour faire l’avance du solde de TVA à reverser au titre de la régularisation.

En ce qui concerne le reste des impôts, les différences sont beaucoup plus accusées : pour les services en régie sans personnalité morale ni autonomie financière [13] (contrairement aux régies à autonomie financière qui juridiquement deviennent des EPA ou des régies à personnalités morales qui deviennent des EPIC), la fiscalisation est minimale. Ils ne sont pas, sauf exception de « lucrativité » de leur activité, soumis à l’IS, à l’IFA, à la CET (contribution économique territoriale), aux taxes assises sur les salaires, ni aux droits d’enregistrement. Ils sont par contre soumis à la taxe sur les bureaux d’Île-de-France, et à la TVA. Le passage au régime de la DSP exercée par une entité privée ou même un EPIC ou une entité du tiers secteur (association ou certaines coopératives), va au contraire exposer l’activité exercée à l’ensemble de ces taxes avec quelques ajustements s’agissant des taxes spécifiquement locales [14].

Conclusion

On l’aura compris, l’arbitrage entre DSP et régies représente un choix qui est tout sauf neutre. Il comporte par ailleurs un coût de réversibilité sur le plan des finances publiques, mais aussi du droit social et de la fiscalité qui ne doit surtout pas être sous-estimé et qui peut se révéler extrêmement bloquant et lourd dans l’état actuel du droit français. Des pistes de « flexibilisation » devraient cependant pouvoir être trouvées, afin d’éviter un dérapage du coût pour l’usager du passage des services en régie, où les charges d’exploitation du service sont partagées entre l’usager et le contribuable, et la DSP, où les charges se reportent préférentiellement sur l’usager :

-  Créer une procédure obligatoire d’évaluation ex-ante de l’impact des différents modes de gestion en fonction de l’activité choisie (ou de reconversion en cas de modification du mode de gestion).

-  Autoriser les entités publiques à cotiser à l’assurance chômage afin d’éviter la situation coûteuse de l’auto-assurance

-  Par ailleurs il conviendrait de « contractualiser » par la loi le statut des personnels disposant d’un emploi au sein d’un d’un service public « délégable ».

Cet aperçu succinct n’épuise pourtant pas, loin s’en faut, la réflexion autour de la matière. Il importera également d’inclure dans les études d’impact les effets indirects liés à la perception de subventions. Ainsi dans deux affaires concernant le département des Landes, celui-ci a par deux fois décidé d’accorder des subventions préférentielles pour les collectivités choisissant un mode de gestion de l’eau en régie. Or dans une décision du Conseil Constitutionnel du 8 juillet 2011, les sages [15] ont réputé inconstitutionnel l’article L2224-11-5 disposant : « les aides publiques aux communes et groupements (…) compétents en matière d’eau potable et d’assainissement ne peuvent être modulés en fonction du mode de gestion du service. » En clair, il n’est pas possible de restreindre l’autonomie d’une collectivité territoriale même lorsque celle-ci la conduit à exercer une influence sur les décisions d’une autre, du moment que celle-ci n’est pas constitutive d’une tutelle. En l’état actuel du droit, la « politique » des départements et régions sur les collectivités compétentes en matière de gestion de services publics n’est donc pas neutre, et est même désormais constitutionnellement protégée sous réserve de ne pas être au cas par cas « disproportionnée ». Sachant que la comparaison des avantages entre les modes de gestion doit s’effectuer au cas par cas en fonction de l’environnement légal et financier de chaque collectivité, l’appel à une procédure obligatoire d’évaluation ex-ante de l’impact des différents modes de gestion à « coût complet » apparaît d’autant plus nécessaire.

[1] Notamment à raison de l’enterrement du projet de directive sur les services d’intérêts généraux, et indirectement par celui de la directive Bolkenstein sur les services en Europe (pour le privé).

[2] Avec désormais possibilité de recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif en annulation de la délibération d’une collectivité territoriale se prononçant sur le principe d’une délégation de service public local (DSPL), voire, CE, 24 novembre 2010, Association fédérale d’action régionale pour l’environnement et autres.

[3] Simple (c’est-à-dire comme un service administratif de la collectivité elle-même), à autonomie financière, ou à autonomie financière et personnalité morale distincte.

[4] En ce sens, Philippe Cossalter, Le droit de l’externalisation des activités publiques dans les principaux systèmes européens, 2007.

[5] Suivant l’adage, delegatus non postest delegare : le délégataire ne peut lui-même déléguer la compétence qui lui a été transférée. Il doit l’exercer.

[6] Voir en ce sens, Question écrite du Sénateur Jean-Louis Masson, n°10342, réponse publiée J.O Sénat du 25/02/2010. Inversement dans le cadre du passage de la DSP à la régie, tout investissement structurant de l’ancien délégataire devra être racheté par la collectivité contre paiement d’une soulte.

[7] Cf, note, fiche technique UNIOPSS, mars 2008, mise à jour février 2010, Restructuration et secteur public.

[8] hors comptable public et directeur qui sont nécessairement fonctionnaires et ne seront pas forcément « détachables » dans la nouvelle structure.

[9] Voir en particulier, TA, Marseille, 10 octobre 2003, Société Ruas.

[10] Suivant son statut d’affiliation depuis au moins 3 ans à centre de gestion précité.

[11] Voir réponse ministérielle, Question n°86703 de M. Vuilque Philippe, J.O., 28/02/2006 p.2013, Réponse, J.O., 25/04/2006, p. 4491.

[12] Se reporter à la circulaire DGEFP/DGAFP/DGCL/DGOS/Direction du Budget du 21 février 2011 relative à l’indemnisation chômage des agents du secteur public. En particulier, p.4, note 2. Avec lecture en combinaison des articles L5424-1 et L5424-2 du Code du travail.

[13] Or l’exception résiduelle constituée par les régies simples à activité industrielle et commerciale antérieures au 28 décembre 1926, voir, DGCL, Les différents modes de gestion des services publics locaux, 2010, p.2.

[14] En particulier se reporter à l’ouvrage, Jean-Luc Albert, La fiscalité des personnes publiques, LGDJ, Paris, 2012.

[15] suite à une QPC


La Commission plus souple sur les services publics locaux

27/04/2012 Marie Herbet

Source : http://www.euractiv.fr/commission-souple-services-publics-locaux-article

Copyright © EurActiv.fr

En-dessous de 500 000 euros sur trois ans, les collectivités n’ont pas à s’inquiéter des aides allouées aux servives d’intérêt économique général.

La quatrième pièce vient compléter le puzzle européen des services d’intérêt économique général. Les prestataires de services de proximité (transports locaux, centres sportifs ou culturels…) bénéficient désormais de conditions assouplies pour percevoir des aides publiques, grâce à un nouveau règlement adopté le 25 avril.

Dès lors qu’il ne dépasse pas 500 000 euros sur trois ans et qu’il est apporté de manière transparente, le concours des collectivités locales ou de l’Etat ne pose pas de problèmes à Bruxelles. Les aides n’auront donc pas à être notifiées à la Commission pour autorisation, ce qui permettra à celle-ci de se recentrer son travail sur les opérations de plus grande envergure.

Faciliter les services publics de petite envergure

« Cette nouvelle exemption facilitera la prestation de nombreux services publics de petite envergure et de portée locale et permettra à la Commission à concentrer ses efforts sur les affaires dans lesquelles les aides d’État ont un réel impact sur la concurrence et les échanges entre États membres », a fait savoir le Commissaire européen en charge de la concurrence, Joaquin Almunia, à l’origine du paquet de textes sur les Sieg en vigueur depuis fin janvier.

D’autres facilités administratives sont prévues pour les opérateurs recevant des aides de faible montant : la finalité du service public exécuté par l’entreprise ou l’association doit être indiqué dans un document, mais celui-ci ne requiert toutes les informations précises prévues dans le « mandatement » passé entre les collectivités et les prestataires recevant des aides conséquentes.

Adopté plus tardivement, le règlement sur les aides de minimis a fait l’objet de discussions prolongées entre les Etats membres et la Commission. Le seuil de 500 000 euros marque une avancée par rapport aux 200 000 euros initialement prévus par Bruxelles. Mais il reste largement en-deçà des 800 000 euros annuels réclamés par le comité des régions. Un chiffre qui correspond selon ce dernier au fonctionnement ordinaire d’une association composée de 20 à 25 salariés.

Le règlement adopté entre en vigueur ce mois-ci sera applicable jusqu’au 31 décembre 2018.

 

Marie Herbet

 


Les services sociaux négligés par la campagne

05 Avril 2012, par Les invités de Mediapart
Joël Henry, travailleur social, et Michel Chauvière, sociologue et directeur d’études au CNRS, dénoncent la «marchandisation» des services sociaux, «ouverts à des opérateurs poursuivant des buts lucratifs en direction de clients solvables au contraire de la vocation universelle du service social, des droits de créance des ayants droit, de l’égalité de traitement, de la justice sociale et du pacte républicain».                                                            

———–  

Qu’il s’agisse des programmes des candidats à l’élection présidentielle ou du contenu des débats télévisés, les services sociaux n’y sont pas évoqués, sauf exceptions, alors que le nombre des salariés de ce secteur d’intérêt général (environ 600 000 en 2002), le volume des dépenses publiques qu’il mobilise (plus de 50 % des dépenses des départements) et les enjeux politico-financiers dont il est l’objet aux niveaux communautaire, national et local méritent une plus grand prise en considération. 

Remplissant une fonction importante d’inclusion sociale et participant à la cohésion territoriale, les services sociaux, sous différentes modalités, agissent -généralement dans la discrétion- dans une multitude de situations au bénéfice de familles, d’enfants, de jeunes, de personnes âgées et de tant d’autres personnes blessées par la vie, marginalisées ou handicapées. L’éclatement structurel de ce secteur et l’aspect confidentiel des interventions des travailleurs sociaux expliquent pour partie seulement leur absence dans les projets des candidats, le discours des formations politiques et l’intérêt des médias.

Et pourtant les enjeux sont majeurs, dépassant la défense légitime des conditions de travail. En effet, dans la logique libérale de l’Union européenne, les services sociaux, à l’instar de tous les services publics, sont visés par la marchandisation, ouverts à des opérateurs poursuivant des buts lucratifs en direction de clients solvables au contraire de la vocation universelle du service social, des droits de créance des ayants droit, de l’égalité de traitement, de la justice sociale et du pacte républicain. Les obligations de rentabilité, la concurrence sur les marchés, le New Public Management portent de graves atteintes à la clinique des pratiques sociales notamment en termes de temps nécessaire et imprédictible, de charges de travail convenables.

De plus, le recours à des opérateurs privés à but lucratif soit par des appels d’offre soit par des délégations de service public est une manière de compenser le désengagement financier de l’État sur des collectivités territoriales exsangues de plus en plus chargées de compétences en matière sociale et de formation. En ce sens, partout en France, les budgets des services sociaux servent de variable d’ajustement. En outre, l’achat de prestations par les pouvoirs publics nécessite un mandat administratif fixant a priori les conditions des missions enjointes, ce qui met à mal le rôle de détection de besoins et d’innovation historiquement tenu par les associations reléguées à de simples prestataires de service. La sélection des publics les plus rentables ainsi que le désengagement des financements publics secrètent, en outre, le développement du bénévolat caritatif certes utile mais à condition de ne pas se substituer au savoir faire des travailleurs sociaux.

Malgré les adresses faites aux candidats par plusieurs associations, le silence sur les services sociaux dans la campagne présidentielle procède encore d’autres raisons: très peu souvent nommés en tant que tels, ces derniers sont amalgamés dans le grand ensemble des services publics, fondus dans les services d’intérêt économique général où ils ont été indûment classés par le droit communautaire tandis que leurs ayants droit sont réifiés («chosifiés») dans diverses catégories génériques (les chômeurs, les jeunes délinquants, etc…). En outre, l’action sociale, thématique électoralement peu porteuse, est malencontreusement confondue avec l’assistanat, là où il s’agit de solidarité nationale et avec le laxisme, quand il est nécessaire de fournir une aide compréhensive et une protection spécialisée à des personnes, familles et groupes en difficulté.

Les rares fois où il est invoqué, l’espoir mis dans les services sociaux se limite au soutien de l’économie sociale et solidaire, tiers secteur constituant, certes, une avancée mais qui reste confiné dans les logiques des marchés et de la concurrence. Or, de par leur histoire, leur nature et leur mission, les services sociaux sont des services non économiques d’intérêt général malheureusement non encore officiellement reconnus comme tels par la doxa libérale et le droit communautaire qui les assimile à des entreprises.

L’absence d’évocation des services sociaux dans la campagne électorale actuelle résulte donc d’une méconnaissance, d’une sous-évaluation de leur importance quantitative et qualitative, d’une image déformée, d’une ambition limitée, autant d’éléments qui contribuent à nuire aux bénéficiaires et à entretenir l’insécurité des professionnels. Cet oubli est d’autant plus incompréhensible et inadmissible que la France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale,valeur gravée dans le marbre de l’article premier de la Constitution du 4 octobre 1958.


Formation des chômeurs. Jean-Paul Denanot : “Quelques régions continuent de subventionner l’AFPA, mais elles prennent des risques”

www.pourseformer.fr
Quelques régions continuent de subventionner l’AFPA comme d’autres organismes publics de formation, a priori “en dehors des clous” de la réglementation actuelle. Jean-Paul Denanot, président de la Région Limousin et de la Commission formation professionnelle et apprentissage de l’ARF (Association des régions de France), a cependant bon espoir que la situation se clarifie prochainement. Interview.

Comment évoluent les relations entre les régions et l’AFPA sur le terrain ?
La majorité des régions ont recours au Code des marchés publics et mettent en concurrence les organismes auxquels elles achètent des formations, dont l’AFPA. Bien qu’elle ne soit pas une marchandise comme une autre, la formation professionnelle est considérée, en l’état actuel du droit, comme une activité économique, soumise à ce titre au droit de la concurrence. La notion de services sociaux d’intérêt général ne permet pas, pour le moment, de se soustraire à l’application de ces règles. Quelques régions continuent cependant de subventionner l’AFPA, mais elles prennent des risques. Je l’ai moi-même vécu puisque le Conseil régional du Limousin a été condamné en première instance, puis en appel, pour ne pas avoir appliqué le Code des marchés publics et subventionné plusieurs organismes publics et parapublics. Il fallait bien essuyer les plâtres ! Le débat semble cependant avancer positivement depuis l’entrée en vigueur le 31 janvier dernier du “Paquet Almunia” (1).
Pouvez-vous préciser ?
Ces nouvelles règles donnent aux États membres un cadre plus simple pour fournir aux citoyens des services publics de qualité tout en répondant aux exigences du droit de la concurrence. La formation des personnes les plus vulnérables devrait pouvoir être désormais considérée comme un service social non marchand. Lors de ma rencontre au titre de l’ARF avec José Joaquin Almunia Amann, il y a un mois, je l’ai senti très ouvert sur cette question. Il s’agit maintenant à l’État français de prendre position clairement sur cette question. Il en va de la formation et de l’insertion des publics fragiles. La dimension locale, qui est retenue pour définir les services sociaux qui peuvent faire l’objet d’un mandatement [subvention, NDLR], est également très importante. Ces publics sont peu mobiles. Il est indispensable d’organiser une offre de qualité de proximité.
Est-ce la raison pour laquelle le Limousin a récemment mis en place une procédure d’achat de formation coordonnée avec Pôle emploi ?
Il fallait en effet sortir de cette pratique d’achats redondants, coûteuse, et qui rend peu lisible l’offre locale. Il arrivait par exemple à la région et à Pôle emploi d’acheter chacun 15 places de formations de maçon que l’on ne parvenait pas à pourvoir. Cette procédure d’achat conjoint permettra de pérenniser les organismes implantés sur les territoires de la région pour garantir une diversité de plateaux techniques et pédagogiques dans chaque bassin de vie et d’activité, et faciliter les mobilités.
Comment voyez-vous l’avenir de l’AFPA ?
Son avenir est sur les territoires. Il faut que les régions puissent négocier avec les centres AFPA comme avec d’autres prestataires qui forment des publics fragiles, sans la contrainte du Code des marchés publics. L’AFPA n’est pas outillée pour répondre à la plupart des appels d’offres et passe à côté de marchés importants pour des questions administratives. Cela va de pair avec la désignation, une fois pour toutes d’un pilote sur les territoires de la chaîne orientation-formation-emploi, qui ne peut être que la région sans pour autant exclure ses partenaires : l’État, Pôle emploi, les partenaires sociaux, les autres collectivités. Une insertion dans l’emploi réussie passe par une orientation efficace. Actuellement, ce n’est pas le cas, sauf pour les jeunes grâce au travail des missions locales. Mais pour les demandeurs d’emploi, il est indispensable de redonner aux ex-psychologues de l’AFPA qui ont été transférés à Pôle emploi leur fonction d’origine : l’écoute, le conseil et l’accompagnement des demandeurs d’emploi vers une formation répondant à leurs besoins.

(1) Le “Paquet Almunia” du nom du vice-président de la Commission européenne en charge de la concurrence, José Joaquin Almunia Amann repose sur les mêmes règles que le “Paquet Monti-Kroes” de 2005 sur le financement des SIEG (services d’intérêt économique général). Il vise cependant à clarifier ces règles et à les rendre plus simples pour les SIEG de faible importance, organisés au niveau local et ayant un objet social, en concentrant le contrôle sur les grands SIEG, davantage susceptibles de porter atteinte à la concurrence.

Propos recueillis par Valérie Grasset-Morel

Mars 2012


La notion de service d’intérêt économique général

Cadre européen et régimes nationaux

***

14 octobre 2011

***

Allocution d’ouverture de Jean-Marc Sauvé, 1er vice-président du Conseil d’Etat

 

Monsieur le Président,

Mesdames et Messieurs les professeurs,

Mesdames et Messieurs les avocats,

Mesdames et Messieurs,

Mes chers collègues,

 

C’est avec plaisir que le Conseil d’Etat accueille une nouvelle fois un colloque de la Société de législation comparée. Le sujet choisi est d’un réel intérêt, puisqu’il est relatif à l’une des matrices de la construction européenne, le marché intérieur, dans ses relations avec un enjeu de grande sensibilité dans certains Etats membres, les services d’intérêt économique général (SIEG). L’allocution de bienvenue qu’il me revient de prononcer dans ce cadre ne peut embrasser en quelques minutes un sujet aussi vaste et elle doit en outre, autant que possible, éviter d’empiéter sur les interventions de mes successeurs à cette tribune et, d’abord, celle du président Piwnica. Je tenterai donc de brosser l’arrière-plan des interventions d’aujourd’hui, en me concentrant sur la notion de service d’intérêt économique général (SIEG) dans le contexte du droit de l’Union.

 

On ne peut aborder cette question, sans la resituer dans un contexte qu’il faut rappeler. Le procès a suffisamment été fait à l’Union européenne de promouvoir un libéralisme excessif et de vouloir détruire le service public « à la française », pour que nul ne puisse soutenir qu’il n’y a pas, dans la conciliation entre le respect des règles de la concurrence et l’accomplissement des activités d’intérêt général, matière à débat. Il serait vain, notamment, de vouloir exclure des réflexions d’aujourd’hui toute dimension idéologique car, ainsi que l’a exprimé le professeur Kovar, il y a bien, notamment en France, une « tendance à la sacralisation des services publics » qui « n’est pas de nature à faciliter la discussion d’un problème aussi complexe que celui du rôle du service public dans la construction européenne »2.

 

Le droit de l’Union oblige à penser l’exercice de missions d’intérêt général sans le déconnecter du cadre concurrentiel. Au coeur de cette articulation, on retrouve la notion de service d’intérêt économique général. Cette notion est également difficile à appréhender, car elle se situe à un autre carrefour qui est celui du droit de l’Union et du droit des Etats. Si la notion de service d’intérêt économique général s’est en effet progressivement affirmée en droit de l’Union, comme un référentiel commun à tous les Etats membres (A), ces derniers conservent toutefois une responsabilité, qui n’est pas sans limite, dans la définition des missions d’intérêt général et la qualification des services d’intérêt économique général (B).

 

I. LA CONSTRUCTION PROGRESSIVE D’UN REFERENTIEL COMMUN EN DROIT DE L’UNION EUROPEENNE

 

Cette construction d’un référentiel, c’est-à-dire d’un processus énonciatif qui permet de différencier, selon la définition de Michel Foucault 3, est marquée par une approche pragmatique (A) que complète progressivement une approche plus finaliste et symbolique (B).

 

L’approche pragmatique de l’Union a visé à concilier ou conjuguer l’accomplissement des missions d’intérêt général avec l’application des règles du droit de la concurrence

 

1. Les services d’intérêt économique général se sont construits en droit de l’Union « principalement sinon exclusivement » 4 en négatif ou en creux, c’est-à-dire comme une exception ou une dérogation à l’application du droit de la concurrence. Le paragraphe 2 de l’actuel article 106 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, issu de l’article 90 § 2 du Traité initial instituant la Communauté économique européenne, énonce en effet que les « entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général […] sont soumises aux règles du Traité, dans les limites où l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie ». Cette approche fait de la notion de service d’intérêt économique général la clé permettant de sortir de la sphère concurrentielle, afin de protéger l’accomplissement de missions présentant un intérêt général. Les services d’intérêt économique général ont donc bien été conçus comme l’exception à une règle, l’application du droit de la concurrence.

 

Cette approche n’est pas surprenante, même si elle a contribué à nourrir le soupçon sur un possible effacement du service public et de l’intérêt général devant le marché, car la construction européenne a poursuivi, dès ses débuts, des objectifs essentiellement économiques. Cette approche conduit toutefois, il convient de le souligner, à préserver la spécificité des activités d’intérêt général.

 

2. C’est dans cette optique que le régime juridique applicable aux SIEG s’est progressivement étoffé. Cet « activisme normatif » 5 a emprunté deux voies principales.

 

Tout d’abord, des règles générales ont été définies. Je pense, bien entendu, en premier lieu, et ce sera l’objet de nombreux exposés et échanges aujourd’hui, à la question des droits exclusifs et aux règles de financement des entreprises assurant des missions d’intérêt général. Sur ces points, la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne a été pionnière avec les arrêts Corbeau 6 et Commune d’Almelo 7, autorisant des restrictions de concurrence et donc des droits exclusifs pour que la régie des postes belges et une entreprise néerlandaise de production d’électricité puissent assurer leurs missions d’intérêt général. Elle a également, avec la célèbre décision Altmark du 24 juillet 2003, fixé les conditions dans lesquelles une compensation liée à des services d’intérêt économique général ne constitue pas une aide d’État 8. La Commission a ensuite clarifié et complété, dans le paquet dit « Monti-Kroes » 9, le cadre juridique dégagé par la Cour de justice, et elle s’apprête à le faire à nouveau, au regard de l’expérience acquise et des développements de la jurisprudence depuis 2005, dans un futur « paquet Almunia »10. Ces normes centrales ont été complétées par d’autres, parmi lesquelles il est possible de mentionner, par exemple, les règles relatives à la transparence des relations financières entre les Etats membres et les entreprises publiques 11.

 

Outre l’énoncé de règles générales, des dispositions spécifiques dans les secteurs qui ont fait l’objet d’une harmonisation ont également été adoptées. L’ouverture à la concurrence du secteur postal a ainsi imposé, en contrepartie, une définition précise du service universel et des obligations qui en découlent, la clarification des sources de financement et l’institution d’une autorité de régulation qui organise et contrôle le marché postal 12. De nombreux autres secteurs (gaz, électricité, communications électroniques, transport ferroviaire…) ont également été harmonisés selon des principes communs, notamment celui de la séparation ou de la distinction entre les activités de régulateur et celles d’opérateur, entre les activités de gestion de réseau et celles d’exploitation ou encore entre les activités concurrentielles et celles d’intérêt général.

 

La notion de service d’intérêt économique général a donc, dans un premier temps, été construite dans le cadre d’une exception au droit de la concurrence, exception dont les règles ont été progressivement définies, afin de concilier la spécificité des activités d’intérêt général avec les exigences nécessaires à la réalisation du marché intérieur. Toutefois, l’approfondissement de l’intégration européenne, comme les critiques adressées à l’action de l’Union en la matière, ont conduit celle-ci à penser différemment, dans les langages de la politique et du droit, les services d’intérêt économique général.

 

B. Une approche plus symbolique et systématique a émergé avec la reconnaissance du rôle des services d’intérêt économique général, au sein des services d’intérêt général, dans la cohésion sociale et territoriale de l’Union européenne

 

L’approche pragmatique des services d’intérêt économique général, dictée par les termes du traité, a ainsi fait place à une dimension symbolique qui s’est progressivement affirmée (1) et ces services ont été insérés dans une approche plus globale et systématique permettant l’émergence d’une typologie des services en charge de missions d’intérêt général (2).

 

1. A partir de la fin des années 1990, l’Union européenne s’est attachée à définir une vision, voire même l’esprit, des services d’intérêt économique général et à replacer cette dimension symbolique au coeur de son approche. Le traité d’Amsterdam avait déjà introduit l’idée de la place spécifique qu’occupent ces services dans les valeurs de l’Union. Avec l’article 36 de la Charte des droits fondamentaux, qui doit beaucoup au président Guy Braibant, et le protocole n° 26 du Traité de Lisbonne, cette dimension autant finaliste que symbolique a été renforcée. Le rôle de ces services dans la « cohésion sociale et territoriale de l’Union » est ainsi clairement affirmé par la Charte. Les valeurs communes concernant ces services comprennent en outre « un niveau élevé de qualité, de sécurité et quant au caractère abordable, l’égalité de traitement et la promotion de l’accès universel et des droits des utilisateurs », selon les termes du protocole n° 26. Or, s’attacher à définir l’esprit des SIEG, leur conférer une dimension symbolique forte, c’est contribuer à leur autonomisation conceptuelle par rapport aux activités « banales » régies par le droit de la concurrence : leur existence ne tient plus seulement à l’exception qu’ils constituent à l’application du droit de la concurrence, mais aux fonctions que ceux-ci peuvent remplir au sein de l’Union européenne.

 

2. La réflexion sur les services d’intérêt économique général a également été renouvelée par l’intégration de cette notion dans une typologie des activités d’intérêt général, qui a été adoptée en partie pour des raisons d’autonomie terminologique 13, afin de faire émerger un corpus de valeurs et de principes communs dans le respect des différences nationales.

 

Les services d’intérêt général (SIG) englobent les services économiques, mais aussi les services non économiques, d’intérêt général. Il faut relever et saluer à cet égard les précisions apportées par la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, qui est non seulement abondante mais également d’une grande cohérence, en ce qui concerne la distinction entre les activités économiques et non économiques 14.

 

La catégorie des services sociaux d’intérêt général (SSIG) concerne pour sa part, au-delà des services de santé proprement dits, les régimes légaux et complémentaires de sécurité sociale ainsi que les autres services rendus directement à la personne et jouant un rôle de prévention et de cohésion sociale 15. Une telle catégorie découle de l’idée, que l’on retrouve dans la jurisprudence de la Cour de justice, selon laquelle certaines activités, à vocation purement sociale, ne peuvent être considérées comme économiques.

 

Enfin, une place particulière doit être faite à la notion de service universel, qui s’est développée dans le secteur des services de réseaux et qui est souvent définie de manière très précise. Elle suppose que soit assurée à tous la fourniture d’un certain nombre de services essentiels avec une garantie d’approvisionnement selon une qualité définie et à un prix abordable.

 

Ces catégories ne sont pas encore stabilisées et les frontières qui les séparent restent parfois floues. Lorsque des obligations de service universel existent, il est ainsi possible d’envisager en parallèle des missions d’intérêt économique général, mais l’exemple de l’instauration de tarifs réglementés dans le secteur de l’électricité a montré que cette voie était en pratique difficile à mettre en œuvre 16.

 

La notion de services d’intérêt économique général, construite pragmatiquement, a ainsi de manière progressive acquis une dimension conceptuelle et symbolique plus importante. Elle émerge comme un référentiel commun dans l’Union européenne. Toutefois, les Etats membres conservent un rôle majeur dans la détermination de ce que sont les missions d’intérêt général et dans la qualification de certaines activités de services d’intérêt économique général.

 

 

II. LA RESPONSABILITE ORDONNEE DES ETATS MEMBRES DANS LA DETERMINATION DES MISSIONS D’INTERET GENERAL ET LA QUALIFICATION DE SERVICE D’INTERET ECONOMIQUE GENERAL

 

Si les Etats membres ont une responsabilité propre dans la définition des missions d’intérêt général (A), celle-ci n’est toutefois pas sans limite (B).

 

 

A. Les Etats membres disposent d’une importante marge d’appréciation dans la définition des missions d’intérêt général

 

1. Les autorités nationales disposent, selon le juge de l’Union, d’« un large pouvoir d’appréciation quant à la définition de ce qu’elles considèrent comme des services d’intérêt économique général »17, ainsi que pour « fournir, faire exécuter et organiser ces services »18, il est vrai, « dans le respect des traités », précise l’article 14 du TFUE. Le protocole n° 26 ne cultive pas de son côté la litote en rangeant dans les valeurs communes de l’Union concernant les SIEG :

 

- « le rôle essentiel et le large pouvoir discrétionnaire des autorités nationales, régionales et locales pour fournir, faire exécuter et organiser les services d’intérêt économique général d’une manière qui réponde autant que possible aux besoins des utilisateurs ;

- la diversité des SIEG et les disparités qui peuvent exister au niveau des besoins et des préférences des utilisateurs en raison des situations géographiques, sociales ou culturelles différentes ».

 

Cette liberté d’appréciation est une conséquence des exigences inhérentes au principe de subsidiarité19 et elle en constitue une application particulière au travers de ce que la Commission a pu nommer le « principe de liberté de définition »20. Ce principe signifie que la détermination de ce qu’est une mission d’intérêt général, et donc la qualification de service d’intérêt général, relève au premier chef des Etats membres et qu’elle ne peut ressortir à la compétence du législateur de l’Union que dans certains des domaines précédemment évoqués, comme le service universel.

 

L’article 14 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne rappelle en outre que l’Union et les Etats membres veillent, « chacun dans les limites de leurs compétences respectives », à ce que les services d’intérêt économique général « fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions, notamment économiques et financières, qui leur permettent d’accomplir leurs missions ».

 

Cet article fournit également au Parlement européen et au Conseil une base juridique pour adopter, selon la procédure législative ordinaire et « sans préjudice des compétences qu’ont les Etats membres », les principes et les conditions de fonctionnement des services d’intérêt économique général. Aucun règlement n’a toutefois été adopté sur cette base pour le moment. Il est douteux qu’il y en ait à l’avenir.

 

2. La marge de manoeuvre laissée aux autorités nationales découle également de la volonté de préserver la diversité de conception des missions d’intérêt général. Cette diversité se manifeste principalement en ce qui concerne la consistance des activités d’intérêt général, les modes de gestion de ces activités, leurs fondements juridiques, l’application ou non d’un régime concurrentiel, les droits que les services d’intérêt général confèrent aux usagers et les principes qui les sous-tendent 21. En outre, la conceptualisation même des services collectifs dans certains Etats européens a reposé sur une « conception valorisante » et « fortement idéologisée » de ceux-ci, tandis que des « conceptions banalisantes » se sont développées ailleurs 22. Ces différences reflètent in fine la diversité des conceptions de la notion même d’intérêt général entre les deux pôles que constituent l’approche utilitariste et l’approche volontariste 23.

 

La Cour de justice de l’Union a d’ailleurs légitimé la prise en compte des ces différences culturelles, politiques et économiques, des idiosyncrasies nationales, en soulignant par exemple que l’article 106 § 2 ne saurait interdire aux Etats membres « de tenir compte, lorsqu’ils définissent les services d’intérêt économique général dont ils chargent certaines entreprises, d’objectifs de politique nationale » 24. C’est à cette jurisprudence que fait écho le protocole n° 26 que j’ai cité.

 

Les Etats membres disposent donc, dans la définition des services d’intérêt économique général et, plus particulièrement, des missions d’intérêt général, d’une responsabilité particulière et d’une réelle autonomie. Celle-ci n’est toutefois pas sans limite.

 

B. La liberté d’appréciation et d’intervention des autorités publiques des Etats membres se heurte toutefois à des limites

 

1. Des limites sont posées à la liberté d’appréciation des autorités publiques des Etats membres. Elles ont notamment pour but d’éviter des divergences quant au régime juridique applicable à une même activité qui ne saurait, en fonction d’une qualification nationale différente et alors que cette activité serait exercée sur un marché similaire, être régie par des règles distinctes emportant ou non, selon les Etats, l’attribution de droits exclusifs ou d’aides publiques.

 

Lorsque l’exercice d’activités d’intérêt général conduit à intervenir sur un marché ou à prendre en charge une activité économique, la question du respect du droit de la concurrence, qui n’est lui-même pas détachable de l’intérêt général, doit en effet être prise en compte pour éviter entre opérateurs des différences de régime juridique ou financier qui ne seraient pas justifiées.

 

Il faut en outre rappeler que la définition des obligations de service universel ne laisse, par exemple, guère de marge de manoeuvre à l’Etat membre, qui doit s’assurer que de telles obligations sont prises en charge sur son territoire.

 

2. Le contrôle des qualifications et des définitions des Etats membres s’exerce au contentieux, un contentieux qui est juridictionnel ou pré-juridictionnel et qui se déroule d’abord au niveau national. Le juge administratif français se prononce ainsi sur le caractère économique de l’activité en cause et, dans l’affirmative, sur le respect des règles de la concurrence et de la liberté du commerce et de l’industrie, mais également sur le caractère d’intérêt général de cette activité, au regard de critères fixés par le droit de l’Union dès lors qu’ils existent, mais aussi au regard du droit interne. En outre, ce juge exerce un contrôle entier sur la question de la qualification d’une activité de mission d’intérêt général 25. L’arrêt Ordre des avocats au Barreau de Paris du 31 mai 2006 26, et son prédécesseur du 17 décembre 1997 27, parmi beaucoup d’autres, ont contribué à fixer le cadre de la jurisprudence nationale. Les arrêts Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés 28 et Commune d’Aix-en-Provence 29 ont également rappelé la définition et le cadre de la gestion des services publics dans l’environnement du droit de l’Union.

 

De leur côté, la Commission européenne, comme le juge de l’Union, se limitent en ce domaine à un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation, qui contribue à mettre en exergue le large pouvoir d’appréciation des Etats membres 30. On peut y deviner une conséquence du fait que, dès lors que la Cour de justice a retenu une définition assez large de l’activité économique 31, elle a de manière corrélative adopté une position souple sur la notion de mission d’intérêt général.

 

L’affaire des droits exclusifs sur les jeux de hasard au Portugal est à cet égard particulièrement digne d’intérêt, même s’il faut se garder de lire dans cette décision un revirement de jurisprudence 32. La Cour souligne dans cet arrêt que « des divergences considérables d’ordre moral, religieux et culturel existent entre les États membres » et qu’« en l’absence d’une harmonisation communautaire en la matière, il appartient à chaque État membre d’apprécier, dans ces domaines, selon sa propre échelle des valeurs, les exigences que comporte la protection des intérêts concernés ». La Cour considère alors que, compte tenu de l’organisation très particulière de ce secteur au Portugal, où les recettes dégagées par les jeux de hasard sont réparties entre des organismes d’utilité publique ou à vocation sociale, la lutte contre la criminalité et la protection des consommateurs constituent des intérêts généraux qui peuvent justifier l’octroi de droits exclusifs.

 

Les sanctions d’une erreur manifeste dans la qualification d’intérêt général d’une activité restent rares. La Cour de justice a toutefois jugé que l’exploitation d’un port de commerce ne relève pas nécessairement de la gestion d’un service d’intérêt économique général et qu’une telle activité n’entraîne ni automatiquement, ni en l’espèce, l’accomplissement de missions de service public 33.

 

3. Ce contrôle ne se limite pas à la qualification de la mission d’intérêt général.

 

Il s’étend tout d’abord à la vérification de l’existence d’un acte, le plus souvent un acte unilatéral ou un contrat de concession, comme cela était le cas dans l’affaire Commune d’Almelo, émanant de la puissance publique et confiant à l’entité une mission d’intérêt général 34.

 

Il s’étend ensuite aux mesures de protection accordées aux services d’intérêt économique général. Ces mesures doivent être pertinentes, c’est-à-dire en rapport direct avec les besoins propres des SIEG. Elles doivent aussi être nécessaires, au sens où, en leur absence, les règles du Traité feraient échec à l’accomplissement des obligations particulières incombant à la personne qui en est chargée. Si, à cet égard, il « n’est pas nécessaire que la survie de l’entreprise soit elle-même menacée » 35, la légalité de la mesure de protection est toutefois subordonnée à la démonstration que « l’octroi de droits exclusifs est nécessaire à l’accomplissement de la mission particulière dévolue à l’entreprise et que, en l’absence de la mesure litigieuse, l’entreprise serait incapable de remplir la tâche qui lui a été confiée » 36. La mesure de protection doit enfin être proportionnée au but recherché et ne pas excéder ce qui est nécessaire à l’accomplissement des missions d’intérêt général poursuivies. Le Conseil d’Etat procède de la même manière, ainsi que l’illustre l’arrêt Camif du 27 juillet 2001 dans lequel il contrôle l’adéquation des droits exclusifs accordés à l’Union des groupements d’achats publics 37.

 

***

 

Si les Etats membres jouissent d’une grande liberté dans la qualification des services d’intérêt économique général et de définition des missions d’intérêt général, l’émergence de la notion de service d’intérêt économique général sur la scène européenne ainsi que le régime juridique qui leur est applicable ont eu des conséquences importantes sur l’organisation et la définition des services publics des Etats membres. Ces conséquences ont été souvent décrites et analysées, qu’il s’agisse de la remise en cause et/ou de la privatisation de grands monopoles nationaux, comme Electricité de France et Gaz de France, ou de l’émergence d’autorités de régulation 38. Elles ont entraîné un certain nombre de critiques à l’encontre du droit de l’Union.

 

Mon prédécesseur, le président Denoix de Saint Marc, a souligné à juste titre dans son rapport sur le service public de 1996 39 que le droit de l’Union n’était pourtant nullement incompatible avec l’accomplissement des missions d’intérêt général relevant de la puissance publique.

 

Je formulerai en conclusion un point de vue convergent qui exprime une conviction et qui vise à susciter le débat. Lorsque l’on définit aujourd’hui le service public, c’est sans aucun doute le critère fonctionnel qu’il convient de mettre au premier plan, car il permet d’établir la distinction entre une prestation purement économique et une mission d’intérêt général, même si celle-ci emporte des conséquences sur un marché 40. Le droit de l’Union nous invite alors à redécouvrir et revisiter la pensée d’illustres anciens. Pour Duguit, l’Etat était un faisceau de services publics. Influencé par le solidarisme et la sociologie de Durkheim, il assignait aux personnes publiques le but d’assurer l’« interdépendance ou solidarité sociale » 41. En dépit de l’anachronisme de cette démarche, j’aimerais voir un signe positif dans la claire préférence donnée par le droit de l’Union au critère fonctionnel, qui était premier pour Duguit : en un temps où l’Union européenne est parfois critiquée en ce qu’elle remettrait en cause certaines de nos catégories juridiques et, en particulier, notre conception organique du service public, n’oublions pas que Duguit fondait la légitimité de l’Etat non sur les idées de puissance et de souveraineté, comme les juristes allemands, mais sur les idées de solidarité et d’interdépendance sociale et donc sur la notion de services d’intérêt général. On peut dès lors espérer que la reconnaissance de tels services par le droit de l’Union permettra de mieux assurer et d’affermir la légitimité de cet ordre juridique.

 

 

 

Notes :

1 Texte écrit en collaboration avec M. Olivier Fuchs, conseiller de tribunal administratif et de cour administrative d’appel, chargé de mission auprès du vice-président du Conseil d’Etat.

2 R. Kovar, « Droit communautaire et service public : esprit d’orthodoxie ou pensée laïcisée ? », Revue trimestrielle de droit européen, 1996, p. 215 et s.

3 M. Foucault, L’Archéologie du savoir, Gallimard, 1969.

4 J.-Y. Chérot, Droit public économique, Paris, Economica, 2007, p. 251.

5 M. Karpenschif, « Vers une définition communautaire du service public ? », RFDA, 2008, p. 58.

6 CJUE, 19 mai 1993, aff. C-320/91, Paul Corbeau.

7 CJUE, 27 avril 1994, aff. C-393/92, Commune d’Almelo et autres contre NV Energiebedrijf Ijsselmij.

8 Ces conditions sont les suivantes : (1) les obligations de service public de l’entreprise bénéficiaire doivent être clairement définies ; (2) les paramètres sur la base desquels sera calculée la compensation doivent être préalablement établis de façon objective et transparente ; (3) la compensation ne saurait dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts occasionnés par ces missions ; (4) lorsque le choix de l’entreprise à charger de l’exécution d’obligations de service public n’est pas effectué dans le cadre d’une procédure de marché public permettant de sélectionner le candidat capable de fournir ces services au moindre coût pour la collectivité, le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d’une analyse des coûts d’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée en moyens de transport afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises.

9 Ce paquet se compose d’une série de mesures adoptées en 2005, dont la décision sur les SIEG (décision 2005/842/CE de la Commission du 28 novembre 2005 concernant l’application des dispositions de l’article 86, paragraphe 2, du traité CE aux aides d’État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général) et l’encadrement sur les SIEG (Encadrement communautaire des aides d’État sous forme de compensations de service public du 29 mai 2005) dans lesquels la Commission précise l’application des articles du traité relatifs aux aides d’État, soit les articles 106 et 107 du TFUE, aux compensations accordées pour la prestation de ce type de services.

10 Les différents projets de communication sont accessibles sur le site Internet de la Direction Générale de la Concurrence.

11 Directive n° 2006/111/CE de la Commission du 16 novembre 2006 relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques ainsi qu’à la transparence financière dans certaines entreprises.

12 Directive n° 97/67/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 1997 concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l’amélioration de la qualité du service, directive n° 2002/39/CE du Parlement européen et du Conseil du 10 juin 2002 en ce qui concerne la poursuite de l’ouverture à la concurrence des services postaux de la Communauté et directive n° 2008/6/CE du 20 février 2008 en ce qui concerne l’achèvement du marché intérieur des services postaux de la Communauté. Voir A. Friboulet, « Accords et désaccords sur l’ouverture du marché postal », Revue trimestrielle de droit européen, 2009, n° 1, p. 381.

13 Ainsi, selon la Commission, « dans les États membres, des termes et des définitions différents sont utilisés dans le domaine des services d’intérêt général en raison d’évolutions historiques, économiques, culturelles et politiques dissemblables. La terminologie communautaire s’efforce de prendre ces différences en considération » (annexe 1 à la Communication de la Commission du 12 mai 2004, intitulée « Livre blanc sur les services d’intérêt général », COM(2004) 374 final).

14 Sont des activités économiques les activités de caractère industriel et commercial consistant « à offrir des biens ou des services sur un marché donné » (CJUE, 16 juin 1987, aff. C-118/85, Commission c/ Italie, point 7). Plus précisément, la CJUE a eu l’occasion de préciser par la négative ce que n’étaient pas des activités économiques : les activités de gestion de systèmes de sécurité sociale financées sur une base de répartition (17 février 1993, aff. C-159 et C-160/91, Poucet et Pistre) ; les activités d’Eurocontrol, organisme chargé du contrôle et de la police de l’espace aérien (19 janvier 1994, aff. C-364/92, SAT Fluggesellchaft) ; l’activité de prévention et de lutte contre la pollution dans le port de Gênes (18 mars 1997, aff. C-343/95, Diego Cali). Trois indices sont alors pris en compte : la nature, l’objet et les règles auxquelles l’activité est soumise. La nature de l’activité reste toutefois le critère dominant. La Cour a ainsi eu l’occasion de préciser qu’une activité est économique « si elle est susceptible d’être exercée par une entreprise privée recherchant un but lucratif » (27 avril 1991, aff. C-41/90, Höfner).

15 Communication de la Commission du 26 avril 2006, «Mettre en oeuvre le programme communautaire de Lisbonne. Les services sociaux d’intérêt général dans l’Union européenne», COM(2006)177 final. Sur cette notion en droit communautaire et son lien avec le droit interne, voir notamment le dossier de l’AJDA (n° 4, 2008) consacré à l’« Actualité du service public social ».

16 La Commission a notamment souligné qu’en raison du caractère de généralité, de permanence et de rigidité du système des tarifs réglementés, il ne peut être présumé indispensable dans un système où le libre jeu de la concurrence entraîne en principe la fixation de prix compétitifs et constitue donc une aide d’Etat. Le législateur a pris acte de cette position avec la loi n° 2010-1488 du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de l’électricité.

17 TPICE, 15 juin 2005, aff. T-17/02, Fred Olsen c/ Commission.

18 Selon les termes de l’article 14 du TFUE.

19 Enoncé à l’article 5 § 3 du Traité sur l’Union européenne. Le Traité de Lisbonne a eu pour effet d’édicter, dans le protocole n° 2, des règles plus précises de mise en oeuvre de ce principe en confiant aux parlements nationaux le soin de veiller au respect du principe et en permettant à la Cour de justice de l’Union européenne de se prononcer sur la violation de ce principe par un acte législatif de l’Union.

20 Communication de la Commission n° 2001/C 17/04 sur les services d’intérêt général en Europe, JOUE, C 17, 19.01.2001, p. 4-23.

21 Conseil d’Etat, Service public, services publics : déclin ou renouveau ? Rapport public 1994, La documentation française, p. 101 et s. ; J.-F. Auby, Les services publics en Europe, PUF, Que-sais-je ?; n° 3414, 1998, p. 34 et s. ; F. Moderne, G. Marcou (dir.), L’idée de service public dans les droits des Etats de l’Union européenne, L’Harmattan, 2001.

22 F. Moderne, « Les transcriptions doctrinales de l’idée de service public », in F. Moderne, G. Marcou (dir.), op. cit., p. 18 et s.

23 Conseil d’Etat, L’intérêt général. Rapport public 1999, La documentation française, sp. p. 247 et s. ainsi que, dans les contributions au rapport public, B. Thiry, « Les conceptions de l’intérêt général dans l’Union européenne », p. 397 et s.

24 CJUE, 23 octobre 1997, affaire C-159/94, Commission c/ France.

25 Cette démarche est nettement illustrée par la décision Union nationale des industries de carrière et des matériaux de construction et autres (CE, 30 avril 2003, n° 244139, Lebon p. 192), à propos du caractère de mission d’intérêt général des opérations de diagnostic et de fouilles d’archéologie préventive. A titre d’exemple, les missions remplies dans le domaine du logement social par les organismes d’HLM relèvent également d’une mission d’intérêt général au sens du droit communautaire (CE, 24 avril 1992, Union nationale des fédérations d’organismes d’habitations à loyer modéré, n° 116489, Lebon p. 151), mais il n’en va pas de même de l’exploitation des bois d’une commune par l’ONF (TA Strasbourg, 2 mars 2006, Commune de Marimont-lès-Bénestroff, n° 0300879).

26 CE, ass., 31 mai 2006, Ordre des avocats au Barreau de Paris, n° 275531, Lebon p. 272.

27 CE, 17 décembre 1997, Ordre des avocats à la Cour de Paris, n° 181611, Lebon p. 451.

28 CE, sect., 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés, n° 264541, Lebon p. 155.

29 CE, 6 avril 2007, sect., Commune d’Aix-en-Provence, n° 284736, Lebon p. 155.

30 Voir Communication de la Commission n° 2001/C 17/04 précitée, point 22 ; TPI, 15 juin 2005, aff. T-17/02, Fred Olsen ; TPI, 16 décembre 2010, aff. T-231/06, Royaume des Pays-Bas et NOS c/ Commission.

31 Voir supra.

32 CJUE, 8 septembre 2009, aff. C-42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional c/ Departamento de Jogos da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa.

33 CJUE, 27 novembre 2003, aff. C-34/01 à C-38/01, Enirisorse SpA.

34 CJUE, 21 mars 1974, aff. C-127/73, BRT c/ Sabam ; CJUE, 14 juillet 1981, aff. C-172/80, Gerhard Züchner.

35 CJUE, 23 octobre 1997, aff. C-159/94, Commission c/ France.

36 CJUE, 23 mai 2000, aff. C-209/98, Sydhavnens Sten & Grus.

37 CE, 27 juillet 2001, Coopérative de consommation des adhérents de la mutuelle assurance des instituteurs de France (Camif), n°218067, Lebon p. 402.

38 Voir par exemple S. Nicinski, « La transformation des établissements publics industriels et commerciaux en sociétés », RFDA, 2008, p. 35.

39 R. Denoix de Saint Marc, Le service public. Rapport au Premier ministre, La documentation française, Paris, 1996, p. 59 et s.

40 Voir par exemple CE, 31 mai 2006, Ordre des avocats au barreau de Paris, précité.

41 L. Duguit, Traité de droit constitutionnel, t. 2, Paris, 1923, p. 54.

 

fichier pdf intervention-colloque-sieg-vd


Les chambres régionales et territoriales des comptes et les contrats in house – Vertus et dangers de la quasi-régie

AJDA 2011 p. 550

Les chambres régionales et territoriales des comptes et les contrats in house – Vertus et dangers de la quasi-régie

Gilles Miller, Président de la chambre régionale des comptes de Haute-Normandie

L’essentiel Alors que la loi vient de permettre aux collectivités territoriales de se doter d’une nouvelle catégorie d’entreprises publiques locales, société anonyme dont elles détiendraient la totalité du capital, afin de favoriser le développement des contrats de quasi-régie ou in house, les chambres régionales et territoriales des comptes, par des observations peu abondantes mais hautement significatives, n’ont cessé de rappeler les dangers du recours sans concurrence à un prestataire public, de déplorer les limites imposées par le droit économique à la coopération intégrée entre collectivités et, enfin, de mettre en garde à l’égard du risque de voir se multiplier des structures parapubliques dépourvues d’autonomie réelle.

Au moment où le législateur vient de mettre à la disposition des (seules) collectivités territoriales un nouvel instrument juridique, sous la forme de sociétés anonymes, régies par le code de commerce, dont la structure capitalistique leur permettra de bénéficier de l’attribution, sans mise en concurrence préalable, de contrats de droit public (L. n° 2010-559 du 28 mai 2010, v. S. Nicinski, La loi du 28 mai 2010 pour le développement des sociétés publiques locales, AJDA 2010. 1759 ), il est intéressant d’analyser l’usage qui a été fait, par les chambres régionales et territoriales des comptes, de la notion de contrats de prestations intégrées, encore dits « de quasi-régie » (commission générale de terminologie et de néologie, JO 19 nov. 2008), mais mieux connus en tant que contrats in house.

On sait ce que doit l’apparition de cette notion contractuelle à la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE). Celle-ci relève, dans l’arrêt Teckal : « La conclusion d’un contrat à titre onéreux par un pouvoir adjudicateur public implique une mise en concurrence préalable adaptée, à moins que la collectivité locale n’exerce sur son cocontractant un pouvoir analogue à celui qu’elle exerce sur ses propres services » et que, seconde condition, l’entreprise ou la quasi-entreprise cocontractante « réalise l’essentiel de son activité avec la ou les collectivités qui la détiennent » (CJCE 18 nov. 1999, Teckal Srl c/ Comune di Viano, aff. C-107/98, D. 1999. 276 ).

Sur le premier point, le juge européen exige, au-delà d’un contrôle capitalistique à 100 % sur la quasi-régie (condition nécessaire mais non suffisante), une dépendance réelle, une absence d’autonomie, à l’égard de la collectivité ou des collectivités, prises ensemble, qui participent à son capital.Quant à la seconde condition, elle est satisfaite dès lors que l’activité, réalisée par le prestataire avec d’autres collectivités que celles qui le contrôlent, ne revêt qu’un caractère marginal. A cet égard le critère territorial constitue un indice influent sinon déterminant de la relation de quasi-régie.

Le concept a fait une entrée timide et tardive dans le droit national, notamment en droit de l’urbanisme d’abord, dans le code des marchés ensuite, puis dans la jurisprudence (CE 6 avr. 2007, Commune d’Aix-en-Provence, req. n° 284736 , AJDA 2007. 1020 , chron. F. Lenica et J. Boucher ; D. 2007. 2617, chron. G. Clamour ; RDI 2007. 424, obs. J.-D. Dreyfus ; RFDA 2007. 812, concl. F. Séners et 821, note J.-C. Douence ; RTD com. 2007. 694, obs. G. Orsoni ; RTD eur. 2008. 835, chron. D. Ritleng, A. Bouveresse et J.-P. Kovar ; CE 5 oct. 2007, Société UGC Ciné-Cité c/ Commune d’Epinal, req. n° 298773 , AJDA 2007. 1903 et 2260 , note J.-D. Dreyfus ; Dr. adm. 2007, comm. 167).

Mais, c’est incontestablement la loi du 28 mai 2010 qui, avec la toute jeune société publique locale, a donné, aux collectivités locales et à leurs groupements (à l’exclusion notable de tout autre pouvoir adjudicateur français), l’outil qui leur fait défaut, outil que la doctrine et tous les praticiens appelaient de leurs voeux (J.-M. Peyrical, Que reste-t-il du in house ?, RFDA 2005. 955 ), mais outil dont la doctrine souligne également la fragilité juridique (C. Devès, La loi du 28 mai 2010 : évolution ou régression des règles de la commande publique ?, JCP Adm. 2010, n° 2229) ou la faiblesse économique (L. Rapp, Quasi-régie, quasi-régime, AJDA 2010. 588 ).

Le moment est donc particulièrement bien choisi pour scruter l’analyse que les chambres des comptes ont pu faire, jusqu’alors, des relations de quasi-régie et des prestations intégrées, entre une ou plusieurs collectivités, ou à l’égard d’un satellite de droit privé ou d’un groupement de droit public.

Les rapports et les décisions des chambres régionales ou territoriales des comptes sont, en cette matière, peu abondants mais hautement révélateurs de la complexité d’un débat qui se prolonge aux marges de plusieurs territoires juridiques (droit de la concurrence, droit public économique, régime régissant la « hiérarchie » des relations entre les collectivités, droit de la comptabilité publique) et aux confins de différents enjeux de gestion (optimisation de la commande publique, financement des services publics, mutualisation des moyens entre collectivités publiques).

A cet égard, le discours des chambres régionales des comptes, dont on sait la sensibilité à ce qui touche le respect des règles de la commande publique et de la gestion déléguée, s’est concentré autour de trois thématiques :

- l’étendue des obligations de mise en concurrence à l’égard des structures intermédiaires créées par les collectivités ;

- les modalités de coopération mutualisée entre collectivités territoriales ;

- les risques inhérents aux structures parapubliques dépourvues d’une autonomie de gestion suffisante.

Un strict rappel des règles encadrant le recours au in house

Les chambres des comptes se montrent particulièrement attentives au respect, par tous les pouvoirs adjudicateurs locaux, des règles de mise en concurrence qui garantissent la liberté d’accès à la commande publique ou à la gestion déléguée, lorsque le prestataire est un prolongement de droit privé de la puissance publique.

Les SEM

Les chambres multiplient les mises en garde à l’égard des relations contractuelles avec des sociétés d’économie mixte (SEM) dont la composition du capital associe obligatoirement au moins une personne privée (1) à l’actionnariat public local et dont la structure ne permet pas de présupposer, bien au contraire, un contrôle de la collectivité analogue à celui que celle-ci exerce sur ses propres services (soit les deux conditions requises pour se prévaloir à bon droit d’un contrat de quasi-régie).

La mise en garde concerne des opérations d’entretien ou des travaux trop régulièrement confiés, même après un semblant de mise en concurrence, à une société d’économie mixte, dont la compétence technique n’est pas en cause (CRC Rhône-Alpes 8 mars 2005, SEM SEGARDI).

Certaines prestations, confiées à une société d’économie mixte, sont présentées comme des activités promotionnelles et financées par une subvention que la chambre régionale des comptes requalifie en contrat insusceptible de relever de la quasi-régie, du seul fait de la composition « mixte » (public/privé) du capital de la SEM (CRC Languedoc-Roussillon 17 oct. 2010, Région du Languedoc-Roussillon ; CRC Rhône-Alpes 25 janv. 2007, SEM Maurienne Expansion). Il en va de même de la mise sur le marché de logements vacants confiée à une SEM (CRC Ile-de-France 1er août 2008, SIEM Ville de Paris).

Lorsqu’une commune confie à la SEM municipale la gestion de son office du tourisme (CRC PACA 5 févr. 2009, Commune de Saint-Tropez), la chambre régionale des comptes rappelle les limites de la tolérance européenne. Il en va de même à propos de la passation de plusieurs contrats de gérance d’un centre culturel municipal, sans mise en concurrence, avec une SEM locale (CRC Midi-Pyrénées 19 juin 2009, Commune de Saint-Orens-de-Gameville), et à propos de la délégation à une SEM municipale nouvellement créée, après une simple procédure de gré à gré, d’activités (énergie, éclairage) pourtant précédemment exercées par une régie municipale (CRC Midi-Pyrénées 8 janv. 2010, Commune de Carmaux).

En matière de concession d’aménagement, la chambre évoque l’un des premiers domaines où la réglementation française s’est durcie à la suite des évolutions de la jurisprudence européenne, restreignant ainsi l’usage que l’on pouvait faire de la notion de in house (CRC Centre 1er oct. 2010, SEM du Pays de Vierzon ; v. aussi, CRC Pays-de-la-Loire 29 juin 2009, SAMOA et CRC Rhône-Alpes 5 oct. 2007, SEM Promobourg), ou encore pour la délégation de missions en matière d’aménagement assimilables à un mandat de maîtrise d’ouvrage déléguée (CRC Rhône-Alpes 20 déc. 2005, Syndicat mixte pour l’aménagement et la gestion du parc de loisirs et du lac de Miribel-Jonage ; pour des observations voisines à propos d’un groupement d’intérêt économique, v. CRC Lorraine 24 févr. 2005, GIE Meuse aménagement).

Lors de l’attribution, sans mise en concurrence, de marchés d’études et de services à une SEM municipale pour l’entretien d’une propriété que la commune utilise dans le cadre de ses activités sociales, l’invocation de l’exception de quasi-régie n’est pas non plus possible (CRC Alsace 9 juin 2010, Commune de Bischheim).

Quelques rapports d’observations démontrent que les juridictions financières s’assurent de la réalité de l’autonomie de gestion dont jouissent les sociétés d’économie mixte n’hésitant pas, dans certains cas, à critiquer la création de structures artificielles sans objet clairement défini ni réel moyen de gestion, véritable « faux-nez » de la collectivité qui en détient majoritairement le capital (CRC Haute-Normandie 24 févr. 2009, Syndicat mixte de promotion de l’activité Transmanche ; 12 mars 2009, SEML de coopération Transmanche).

Soucieuses de la viabilité des structures de l’économie mixte, les chambres régionales et territoriales des comptes vérifient au contraire si, tout en restant à l’intérieur des limites que lui impose son objet social, la société d’économie mixte peut pérenniser son développement en recherchant de nouveaux clients ou de nouveaux marchés (CRC Haute-Normandie 16 avr. 2008, SEM Valenseine).

Une telle attitude est antinomique de la relation in house, la quasi-régie imposant un rapport de clientèle privilégié entre la société publique locale et son actionnaire, qui doit rester son donneur d’ordres principal, ce qui limite considérablement ses possibilités de développement industriel et commercial (v. AJDA 2009. 1701, chron. G. Miller et A. Leyat ).

D’autres rapports, plus anciens, témoignaient des incertitudes de la doctrine et de la jurisprudence avant que l’arrêt Stadt Halle (préc.) ne vienne définitivement mettre un terme aux faux espoirs qu’avait fait naître l’arrêt Teckal : (CRC Midi-Pyrénées 9 juill. 2004, Société du métro de l’agglomération toulousaine), à propos de la convention de mandat conclue par l’établissement public organisateur pour la réalisation de l’extension du réseau de transport en commun ; (CRC Bretagne 1er juill. 2005, Communauté d’agglomération de Rennes-Métropole), toujours en matière de transports. D’autres incertitudes étaient entretenues par des consultants extérieurs (CRC Ile-de-France 9 déc. 2005, Commune de Saint-Cloud, à propos de la gestion d’un centre sportif). Certaines réponses aux recommandations de la chambre peuvent surprendre, telle cette SEM dont le capital a été restructuré, en 2005, de sorte qu’aucune entreprise privée n’y figure plus (CRC Auvergne 9 août 2006, Syndicat intercommunal d’électricité et de gaz du Puy-de-Dôme).

De telles analyses n’ont pas été limitées aux collectivités territoriales et à leurs groupements. Tous les pouvoirs adjudicateurs susceptibles de contracter avec une société dont ils sont les co-actionnaires sont concernés (CRC Haute-Normandie 24 janv. 2007, CCI de Rouen, à propos d’un prestataire de services aéroportuaires choisi sans mise en concurrence).

En définitive, les hypothèses où une chambre des comptes aurait admis l’existence d’une relation de quasi-régie entre une collectivité et une société d’économie mixte sont à la fois rares et anciennes, prudentes dans l’expression et dictées par des considérations tenant à l’activité exclusive de la société et au contrôle particulièrement étroit que la ville (en l’espèce) exerçait sur elle ; toutefois, dans ce cas, la chambre s’assure que la SEM, pour la satisfaction de ses propres besoins, respecte bien les dispositions du code des marchés (CRC Lorraine 9 août 2005, SEML Metz Technopôle).

Les associations parapubliques

Cette vigilance à l’égard des conditions de transparence dans lesquelles une collectivité territoriale choisit son cocontractant s’étend aussi au cas où elle confie l’exécution d’un service public à une association qu’elle contrôle plus ou moins étroitement ou qu’elle subventionne largement par ailleurs. Ainsi, la relation quasi-régie a-t-elle été retenue pour caractériser la nature des liens contractuels entre un département et une association qu’il contrôlait étroitement et à laquelle avait été confiée la gestion complète d’un « pôle » d’enseignement supérieur et du « projet pédagogique » qui s’y rapportait. Entièrement financée à l’origine par la collectivité territoriale, l’association était chargée, par convention, de percevoir les redevances pour occupation du « pôle universitaire » ; elle en assurait les dépenses de fonctionnement et d’entretien pour le compte du département à l’origine du projet. La chambre s’est, en outre, assurée que l’association respectait effectivement le droit de la commande publique pour les dépenses qu’elle prenait en charge (CRC Ile-de-France 24 déc. 2001, Département des Hauts-de-Seine).

Un raisonnement identique vaudrait pour des prestations acquises (marchés) auprès d’une association parapublique.

L’étroitesse des liens noués entre une commune et une association, la dépendance juridique et financière, plus ou moins flagrante de la seconde par rapport à la première est perçue par la juridiction financière plutôt comme une faiblesse, un handicap de nature à faire courir à la collectivité des risques d’autant plus grands qu’ils auront été externalisés, voire partiellement dissimulés, que comme le moyen d’associer au service public un satellite de droit privé, dans une relation de quasi-régie qui bénéficierait des souplesses de la jurisprudence Teckal.

Il ne suffit pas qu’une association, chargée de la gestion d’un équipement sportif ou culturel public, ait été créée par la collectivité qui lui a délégué cette mission pour que les conditions des marchés in house soient réunies. La chambre étudie la nature exacte du contrôle exercé par la collectivité sur son cocontractant. Elle peut conclure qu’il n’est pas « analogue » à celui exercé sur ses propres services (CRC Auvergne 20 juill. 2010, Association Le Transfo).

Enfin, la circonstance que l’association préexiste à la collectivité qui la subventionne et entre avec elle dans la relation contractuelle (2) par rapport au cas où la puissance publique a elle-même favorisé l’éclosion d’un satellite associatif, change peu, du moins jusqu’à aujourd’hui, les préventions des chambres régionales des comptes qui se montrent plus sensibles aux risques de gestion de fait encourus qu’à l’argument tiré de la jurisprudence européenne sur le in house.

Les établissements publics

Ce qui vaut pour les associations étroitement dépendantes de la collectivité vaut a fortiori pour les établissements publics rattachés à la collectivité. Le raisonnement est encore renforcé par le rappel des exigences du principe de spécialité. Celui-ci limite les possibilités d’intervention de l’établissement public dans un domaine et sur un territoire (syndicats ou communautés) qui excéderait les compétences qui lui sont expressément reconnues.

Ainsi, une commune et son centre communal d’action sociale (CCAS) pourraient aisément être englobés dans une relation de quasi-régie pour se « prêter » le concours de prestations intégrées, au bénéfice des mêmes populations sur un territoire identique.

Toutefois, si le CCAS est le commanditaire et la commune le prestataire (pour la fourniture de repas), la relation envisagée par la jurisprudence européenne est inversée (c’est la commune qui contrôlerait peu ou prou le CCAS, non l’inverse) et il y aura quelques réticences à admettre l’existence d’un marché de quasi-régie (CRC Pays-de-la-Loire 12 déc. 2002, Commune de Laval, CCAS de Laval).

La relation in house sera, en revanche, admise sans réserve notable entre une commune et une régie autonome d’exploitation d’une station de sports d’hiver (CRC Languedoc-Roussillon 30 juill. 2010, Avis de contrôle des actes budgétaires, régie autonome d’exploitation touristique de Puyvalador-Rieutort) ; entre une commune et une régie municipale de gestion des parcs de stationnement (CRC Provence-Alpes-Côte d’Azur 20 mars 2009, Régie municipale pour le stationnement de Saint-Raphaël) ; et même, dans des conditions tout à fait exceptionnelles, entre la ville de Paris et l’OPAC de Paris pour la gestion, par bail emphytéotique, de son parc de logement social (CRC Ile-de-France 19 juill. 2010, Ville de Paris – Conseil général de Paris), mais en référence explicite à une décision de la cour administrative d’appel de Paris (CAA Paris 30 juin 2009, Ville de Paris c/ Préfet de la région Ile-de-France, Préfet de Paris, req. n° 07PA02380, AJDA 2009. 1766 , note F. Lelièvre ; RDI 2009. 591, obs. R. Noguellou ) qui avait retenu cette qualification. Un raisonnement identique a permis de justifier les prestations intégrées fournies par le service technique des transports automobiles municipaux de la ville de Paris à la ville de Paris (commune et conseil général), voire à un établissement public de coopération intercommunale auquel la ville adhère.

A contrario, un groupement de collectivités territoriales se voit-il rappeler qu’il ne peut, sans méconnaître le principe de spécialité, étendre son activité à des communes non adhérentes qui ne lui auraient pas délégué leur compétence ni, sans contrevenir aux principes du in house, le faire sans respecter les règles de mise en concurrence. Il ne peut non plus faire exercer ses attributions par un tiers établissement public (CRC Nord-Pas-de-Calais 19 janv. 2005, Syndicat intercommunal de distribution d’eau du Nord [SIDEN] et rapport public annuel de la Cour des comptes 2006 : la gestion de l’eau et de l’assainissement dans le Nord).

Les prestations mutualisées et le développement de la coopération entre les collectivités territoriales

Une seconde thématique retient particulièrement l’attention depuis quelques années : la coopération mutualisée et l’échange de prestations entre collectivités territoriales ou entre des collectivités et leur groupement. Toute la question devenant de savoir dans quelle mesure et à quelles conditions une collectivité décentralisée peut obtenir d’une autre une prestation, moyennant une contrepartie, en dehors de l’hypothèse d’un transfert réel de compétence encadré par la loi, cette dernière situation demeurant hors d’atteinte des obligations de transparence et de publicité posées par les traités (E. de Fenoyl, Contrats in house : état des lieux après l’arrêt ASEMFO, AJDA 2007. 1759 ).

L’invocation de la relation in house n’est pas possible pour dissimuler les conditions irrégulières d’un transfert de compétences imparfaitement réalisé (CRC Haute-Normandie 28 oct. 2009, Communauté de communes de la Côte d’Albâtre, à rapprocher de Saint-Valéry-en-Caux, 6 nov. 2009) ou encore pour dissimuler qu’un mandat de maîtrise d’ouvrage a été confié sans formalisme aucun par une collectivité à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) (CRC Guadeloupe 7 sept. 2004, Communauté de communes de Marie-Galante et 9 sept. 2004, Commune de Grand-Bourg-de-Marie-Galante).

Cette question revêt, dans le double contexte du développement de l’intercommunalité et de la recherche d’économies budgétaires, un intérêt stratégique.Les juridictions financières ont fortement encouragé, dans un premier temps, le partage de fonctions de gestion entre communes et groupements de communes afin d’optimiser les moyens et de réduire les charges (Rapport de la Cour des comptes sur l’intercommunalité en France, nov. 2005 ; v. Rapport public annuel, févr. 2009, t. 2, Bilan d’étape de l’intercommunalité en France, p. 28 : « Les perspectives de mutualisation des moyens humains et techniques, entre communautés et communes, ouvertes par la loi du 13 août 2004, peuvent contribuer à des économies d’échelles, même dans le cadre restrictif de la législation européenne, qui semble toutefois autoriser les mises à disposition de moyens communautaires auprès des communes membres », alors que la loi d’août 2004 autorise les mises à disposition de moyens entre EPCI et communes, quel qu’en soit le sens, dès lors que « cette mise à disposition présente un intérêt dans le cadre d’une bonne organisation des services »).

Elles ont aussi constaté que la mutualisation de certaines tâches risquait également de se développer à un autre niveau, par exemple entre départements ou entre départements et région, et notamment pour la gestion partagée de certaines catégories de personnels, tels les personnels ouvriers et de service des lycées et des collèges (CRC Haute-Normandie 4 juin 2009, Région de Haute-Normandie).

Toutefois, un tel mouvement ne peut se poursuivre que si les prestations échangées peuvent échapper légalement au secteur concurrentiel. Seule l’assimilation de ces échanges à des prestations intégrées peut encourager leur développement ; or, la définition de la quasi-régie est relativement stricte puisqu’elle suppose l’exercice d’un contrôle analogue de la part du bénéficiaire de la prestation sur ses services et sur ceux du prestataire, ce qui est contradictoire avec les principes de libre administration et d’absence de hiérarchie entre elles, qui caractérisent la gouvernance des collectivités territoriales françaises.

La Cour de justice de l’Union européenne a eu l’occasion, de le rappeler, à propos d’un autre pays européen (CJCE 9 juin 2009, Commission des Communautés européennes c/ Allemagne, aff. C-480/06, AJDA 2009. 1131 ; ibid. 1715 ; ibid. 1535, chron. E. Broussy, F. Donnat et C. Lambert , note J.-D. Dreyfus et S. Rodrigues ; RDI 2009. 469, obs. R. Noguellou ; AJCT 2010. 98, étude J.-D. Dreyfus ), sonnant le glas de l’enthousiasme qu’avait fait naître l’espoir de la reconnaissance de la singularité des relations contractuelles directes entre les collectivités territoriales de même rang ou proches. Mais le Conseil d’Etat avait dégagé au même moment une solution jurisprudentielle analogue (CE 4 mars 2009, Syndicat national des industries d’information de santé, req. n° 300481 , AJDA 2009. 891 , note J.-D. Dreyfus ; RDI 2009. 423, obs. R. Noguellou ; RFDA 2009. 759, note B. Apollis ) réservant à plusieurs collectivités publiques, la possibilité de faire « librement appel à [...] un organisme dont l’objet est de leur fournir les prestations dont elles ont besoin » et la possibilité de « faire appel à celui-ci, sans avoir à le mettre en concurrence [...] dès lors qu’elles exercent conjointement sur lui un contrôle comparable à celui qu’elles exercent sur leurs propres services ». A contrario, toutes les relations contractuelles entre des pouvoirs adjudicateurs distincts, destinées à leur « procurer ce dont elles ont besoin » (T. Bangui, L’évolution de la jurisprudence de la CJCE et du CE relative au contrat in house depuis l’arrêt Teckal, JCP Adm. 2010, n° 2182) supposent une mise en concurrence préalable. Dès lors, quelle est la place du regroupement de collectivités territoriales, notamment des établissements publics de coopération intercommunale, pour tout ce qui concerne les échanges de prestations, les prêts et mises à disposition des moyens ? La relation de quasi-régie semble bien pouvoir être invoquée lorsqu’une collectivité bénéficie d’une prestation reçue de l’EPCI auquel elle appartient, puisqu’elle le contrôle dans le cadre d’un « pluri-contrôle public » (CJCE 19 avr. 2007, Asociacion Nacional de Empresas Forestales [ASEMFO], aff. C-295/05, AJDA 2007. 1759 , note E. de Fenoyl et 1117, chron. E. Broussy, F. Donnat et C. Lambert et avis motivé de la Commission européenne du 27 juin 2007). Les chambres régionales des comptes ont, dès lors, limité leurs encouragements à des opérations de « mutualisation ascendante » où l’EPCI est prestataire, soit en réservant un regard critique aux relations de coopération descendante (CRC Nord-Pas-de-Calais 19 janv. 2005, Syndicat d’exploitation des services d’eau et d’assainissement Nord, syndicat intercommunal d’assainissement du Nord ; CRC Ile-de-France 17 sept. 2010, Département de la Seine-Saint-Denis), soit en recommandant explicitement ce type de coopération. Toutefois, quelques tentatives de coopération mutualisée, échappant à ces catégories, ne semblent pas pouvoir rentrer, aujourd’hui du moins, dans la catégorie des contrats in house sans appeler pour autant des mises en garde de prudence (v. supra exemple tiré de la coopération entre régions et départements).

Le contrat de quasi-régie et les risques de gestion de fait

Le risque de gestion de fait constitue le dernier volet de cette analyse. La question ne concerne plus, comme dans les deux points précédents, la possibilité de contractualiser en toute sécurité juridique sans mise en concurrence préalable. Il s’agit, au contraire, de s’assurer que des contrats de quasi-régie régulièrement passés avec des entités sur lesquelles les adjudicateurs exercent un contrôle analogue, ne mettent pas en oeuvre les ressorts d’un organisme, si peu autonome et si peu maître de sa propre gestion, qu’il pourrait apparaître comme le support d’une gestion occulte, au regard des principes qui gouvernent la comptabilité publique.

En effet, si la comptabilité de fait se caractérise bien par l’immixtion d’un tiers, non habilité à détenir ou manier des deniers publics dans les fonctions strictement réservées au comptable public (art. 60 XI de la loi de finances modifiée du 23 févr. 1963), l’une de ses manifestations les plus subtiles se caractérise par l’utilisation de moyens financiers par un organisme tiers provenant d’une caisse publique dont les responsables téléguident l’usage final. Le raisonnement du juge des comptes s’appuie sur l’absence de consommation réelle des crédits au moment de leur versement à l’organisme intermédiaire et l’un des indices, auxquels s’attache le juge pour la prouver, repose sur l’absence d’autonomie réelle de l’intermédiaire qui n’a pu disposer librement des crédits versés.

Dès lors, n’échapperait-on pas aux rigueurs du droit de la commande publique grâce au recours au concept de prestations in house que pour mieux tomber dans le piège de la gestion de fait ?

Certaines mises en garde écrites des chambres des comptes (CRC Basse-Normandie 22 déc. 2009, Association de l’ISPA) pourraient le laisser penser.

Les sommes mises ou laissées à la disposition d’une société d’économie mixte par une collectivité territoriale ont donné lieu à quelques espèces qui ont mérité la qualification de gestion de fait.

On retiendra le cas de la gestion d’un parc sportif et de loisirs municipal, par les soins d’une SEM dont la commune était, de très loin, l’actionnaire principal, mais au motif que le contrat entre les deux entités (un mandat de fait puis un simple bail commercial) constituait un titre insuffisant pour faire encaisser par un tiers des recettes tirées de l’exploitation d’un parc municipal (CRC Picardie 30 mars 1989 et 10 oct. 1989, Gestion de fait des deniers de la commune de Salouël, Rec. C. comptes 152). Une SEM municipale qui, au lieu de verser une participation financière à une commune maître d’ouvrage, règle directement, à la place de la collectivité, une facture de travaux (afin de récupérer le montant de la TVA) devient aussi comptable de fait, le juge des comptes constatant que les règles relatives aux fonds de concours ont été contournées (CRC Aquitaine 19 mai 1995, affaire dite de la « Société d’économie mixte de la piscine d’Andernos »). Plus grave, le versement par la commune à une société d’économie mixte municipale d’une somme d’argent destinée, en réalité, à être reversée à un tiers (ici, une société de conseil en développement) sans lien avec la SEM, constitue à l’évidence une gestion de fait (CRC Basse-Normandie 3 mars 1994, Gestion de fait des deniers de la commune de La Ferté-Macé). On signalera enfin, pour mémoire (opération régularisée malgré la déclaration définitive), le cas où une SEM municipale se retrouve en situation de comptabilité de fait, uniquement pour avoir continué de percevoir des redevances sur les usagers d’un service public, qui lui avait été concédé mais dont la convention n’avait pas été renouvelée à temps (CRC Champagne-Ardenne 4 déc. 2003 et 26 avr. 2005, Gestion de fait des deniers de la commune d’Epernay).

Mais à l’inverse, le versement d’une subvention municipale à une SEM locale, qui se servait de ces fonds pour acquitter des rémunérations aux joueurs de hockey de la ville n’a pas été reconnu constitutif d’une gestion de fait, au motif que le conseil municipal, à l’origine de la subvention, connaissait la destination finale, quoiqu’irrégulière, du versement (C. comptes – appel d’un jugement de CRC PACA 29 juin 1993 et 31 mars 1994 – 2 mars 1995, Gestion de fait des deniers de la commune de Briançon – sur concl. contraires du parquet général). De même, les reversements par une SEM, à un tiers, des sommes que lui verse la collectivité actionnaire pour la promotion de son domaine skiable (dans le cadre d’une délégation de service public), bien que d’une régularité contestable, ne constituent pas une comptabilité occulte (CRC Rhône-Alpes 10 juill. 2003, Commune de Vaujany, affaire de la SATA et de la promotion de la station de l’Alpe-d’Huez).Ainsi, dans les quatre cas où une comptabilité de fait a été reconnue ou aurait pu l’être en l’absence de régularisation, ce n’est pas la nature du contrôle étroit, opéré par la commune actionnaire sur la SEM, qui a motivé la décision du juge des comptes, mais les conditions dans lesquelles une société anonyme prenait en charge soit des recettes, soit des dépenses sur lesquelles elle opérait en dehors de tout cadre conventionnel ou dans un cadre juridique insuffisant. A tous égards, le contrat de quasi-régie et ses modalités n’entrent pas en considération. A l’inverse, l’absence de caractère dissimulé dans la relation entre la collectivité actionnaire et la SEM prestataire peut constituer une raison explicite d’écarter la qualification de gestion occulte.

Ainsi, force est de constater qu’aucune relation contractuelle entre une collectivité publique adjudicatrice et un prestataire qu’elle contrôlerait plus ou moins étroitement pour satisfaire ses besoins de gestion, n’a été requalifiée, pour ce motif, en comptabilité de fait par le juge des comptes.

C’est bien plus la conservation au profit de la partie versante, voire son appropriation frauduleuse par des personnes physiques, d’une dotation ou d’une subvention, fallacieusement présentée comme telle, qui ont donné lieu à des sanctions juridictionnelles. En revanche, la véritable relation de quasi-régie, ou annoncée comme telle à tort ou à bon droit, se caractérise par une transparence contractuelle, incompatible avec le concept de gestion occulte. Celle-ci implique toujours a contrario une dissimulation, aux yeux du comptable public, de l’objet véritable d’une dépense ou d’un ensemble de dépenses publiques.

Soucieuses de faire respecter les principes de transparence et de liberté d’accès à la commande publique qui irriguent les traités européens aussi bien que les sources du droit interne, les chambres régionales des comptes se sont montrées circonspectes à l’égard d’un développement anarchique de la relation de quasi-régie. Elles ont multiplié les mises en garde, chaque fois que cette notion était invoquée pour justifier l’absence de mise en concurrence sérieuse entre une collectivité, un pouvoir adjudicateur local et une société d’économie mixte, voire toute autre structure ad hoc. Elles cherchent aussi à évaluer le risque encouru par une collectivité qui supporterait financièrement le poids d’une entreprise locale, qui ne serait plus viable d’un point de vue économique. Cette « doctrine » jurisprudentielle fournit peut-être le socle de leurs analyses futures à l’égard des nouvelles sociétés publiques locales, si leurs modalités réelles de fonctionnement contrevenaient aux exigences de la relation in house, telle que la conçoit le juge européen, ou bien si elles assumaient seules un risque financier trop important pour elles.

Mais, par ailleurs, elles contribuent par des observations constructives à l’allégement des charges de l’intercommunalité (et plus généralement à favoriser la mutualisation des moyens de gestion entre collectivités), en rappelant toutefois l’opposition actuelle de la Cour de Luxembourg à un développement trop important des relations contractuelles entre organismes publics qui ne pourraient pas justifier d’une relation de contrôle de l’adjudicateur sur le prestataire.

Enfin, si la doctrine des chambres régionales et territoriales des comptes continue de se caractériser par une réserve extrême à l’égard du développement des structures parapubliques dépourvues de contenu réel, jamais la jurisprudence du juge des comptes n’a encore confondu relation de quasi-régie et gestion de fait. Il n’en irait autrement que si le service d’une prestation intégrée (in house) s’accompagnait d’une dissimulation, aux yeux du comptable public, de l’objet réel du versement de son « prix ».

Mots clés : JURIDICTION FINANCIERE * Chambre régionale des comptes * Contrôle * Contrat in houseMARCHE PUBLIC * Formation * Contrat in houseSOCIETE D’ECONOMIE MIXTE * Contrat avec les collectivités locales
(1) 15 % du capital, au minimum, depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 2002-1 du 2 janvier 2002 (art. L. 1522-2 CGCT) ; 20 % auparavant. Depuis son arrêt Stadt Halle (CJCE 11 janv. 2005, aff. C-26/03, AJDA 2005. 898 , note F. Rolin et 1108, chron. J.-M. Belorgey, S. Gervasoni et C. Lambert ; D. 2005. 312 ; RDI 2005. 123, obs. J.-D. Dreyfus ), la CJCE a jugé incompatible avec le contrat in house la présence d’un partenaire privé, ou extérieur aux pouvoirs adjudicateurs, au capital de la société prestataire.(2) C’est la situation décrite par le Conseil d’Etat, à propos de l’association du festival lyrique d’Aix-en-Provence, dans sa décision CE sect. 6 avr. 2007, Commune d’Aix-en-Provence, préc.

AJDA © Editions Dalloz 2011


Services sociaux d’intérêt général : entre finalité sociale et libre-concurrence

Cahier de la Solidarité n° 27, série Cohésion sociale et économie sociale, 2011

Les services publics présentent certaines spécificités, en particulier lorsqu’il est question des services sociaux. Qu’il s’agisse du droit d’accès aux prestations de sécurité sociale, du droit d’accéder à la prévention en matière de santé ou encore de bénéficier des soins médicaux, ce sont nos droits fondamentaux qui sont en jeu. Or, l’absence de définition de ce qu’est un service public dans le Traité UE et le flou juridique qui réside autour des notions de « service d’intérêt général », de « service économique d’intérêt général », de « services sociaux d’intérêt général » menacent la qualité et l’accessibilité de ces services en laissant les collectivités territoriales et les acteurs de l’économie sociale prestataires de ces services dans une insécurité juridique.
C’est pourquoi, Pour la Solidarité a souhaité apporter un éclaircissement à cet enjeu majeur au travers d’un nouveau cahier de la Solidarité intitulé « Services Sociaux d’Intérêt Général : entre finalité sociale et libre-concurrence ». Quel modèle social européen souhaitons-nous construire ? Quel est l’avenir de nos services publics en Europe ? Comment concilier SSIG et marché unique ? Autant de questions essentielles auxquelles cet ouvrage se propose d’apporter des clefs de compréhension afin de mieux cerner une problématique majeure d’un point de vue économique, social et démocratique.
Cette étude est agrémentée des remarquables contributions de Francesca Petrella et Nadine Richez-Battesti du Laboratoire d’Economie et de Sociologie du Travail (LEST/CNRS) et de l’Université de la Méditerranée, d’Ingrid Ispenian d’UNA, premier réseau français d’aide et de services à domicile et enfin de Laurent Fraisse du Labo de l’ESS et Carole Salères de l’UNIOPSS.

Services sociaux d’intérêt général : entre finalité sociale et libre-concurrence dans Actualites pdf Services sociaux d’intérêt général : entre finalité sociale et libre-concurrence


Analyse des sommes versées par une région : subvention ou chiffre d’affaires ?

10/02/2011

Comptabilité

Secteur associatif

La commission des études comptables de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes (CNCC) s’est récemment prononcée sur le traitement comptable à retenir pour des sommes versées à une association par une région au titre d’une convention-cadre pour un mandat de gestion d’une durée de 5 ans d’un service d’intérêt économique général (SIEG).
Les faits – En l’espèce, l’association était chargée d’une mission de formation professionnelle pour un public défavorisé. Dans le cadre de la convention de mandatement, il était prévu une compensation de service public en fonction de l’analyse des coûts engendrés par cette activité. Par ailleurs, l’association gestionnaire devait identifier les coûts affectables à cette activité et un contrôle des modalités d’organisation de la comptabilité par la région était prévu.
L’analyse – Pour l’analyse des sommes versées à l’association, la CNCC a, au préalable, rappelé les dispositions de la circulaire NOR 1001610C du 18 janvier 2010 relative aux relations entre les pouvoirs publics et les associations. À ce titre, elle a notamment rappelé les critères liés à la compensation d’obligations de services publics. Il faut notamment que les conditions suivantes soient réunies :
- l’association est explicitement chargée, par un acte unilatéral ou contractuel, de l’exécution d’obligations de service public, clairement définies dans leur consistance, leur durée et leur étendue ;
- les paramètres sur la base desquels la compensation financière de l’exécution d’obligations de service public est calculée ont été préalablement établis, de façon objective et transparente ;
- la compensation financière versée en regard des obligations ainsi mises à la charge de l’association est à la fois strictement proportionnée aux coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public assurées et périodiquement contrôlée et évaluée par la collectivité.
Ensuite, la CNCC reprend les règles relatives à la délégation de services publics par rapport au marché public. Pour une délégation de service public, la rémunération est tirée principalement de l’exploitation du service et le délégataire assume une part de risque liée à l’exploitation de ce service public.
Enfin, la CNCC rappelle sa doctrine relative aux critères de distinction entre une subvention et le prix d’une vente de prestation de services (CNCC / CSOEC « Associations et Fondations – Droit comptable appliqué », septembre 2009, §§ 4835 et 4836) :
- initiative de la demande de l’association pour une subvention,
- existence d’une contrepartie pour le financeur pour une vente (confusion entre financeur et bénéficiaire), alors que l’activité de l’association ne peut être regardée comme un service rendu à celui-ci (CE, 10 juillet 1991, CGI de Perpignan, Rec. p. 279).
La conclusion – Au vu des clauses de la convention-cadre de mandatement et de l’analyse effectuée ci-avant, la CNCC estime que la région conserve la maîtrise des conditions d’exécution de ce service public et couvre les coûts occasionnés pour son accomplissement. C’est pourquoi elle considère que les sommes versées par la région peuvent s’analyser comme une redevance de délégation de service public à comptabiliser en chiffre d’affaires dans les comptes annuels de l’association, et non en subvention d’exploitation. Elle précise en outre qu’une information devra être donnée dans l’annexe de l’association.

CNCC, EC 2010-46, février 2011


Transposition du « Paquet Monti-Kroes » – Les élus enfin auditionnés

Les collectivités locales vont être confrontées bientôt aux modalités d’application d’une série de textes communautaires relatifs aux aides publiques attribuées aux organismes (entreprises ou associations) chargés de la gestion d’un « service d’intérêt économique général » (SIEG). Le « Paquet Monti-Kroes » de 2005 et la directive Service de 2006 touchent tous les deux des notions proches pour les collectivités locales, notamment sur les questions des modalités de financement des « services sociaux d’intérêt général » (SSIG). En effet, les aides publiques devront désormais être mises en conformité avec le droit communautaire de la concurrence. Dans ce contexte, une « Mission » dirigée par Michel Thierry, Inspecteur général des Affaires Sociales, a été chargée par le gouvernement d’étudier les modalités de transposition de ces textes avant la fin 2008. La « Mission Thierry » a auditionné les représentants des collectivités locales, le mardi 2 novembre, dans les locaux du SGAE (Secrétariat Général aux Affaires Européennes) à Paris, et en particulier Bruno Bourg-Broc, président de la FMVM.

Mandat
Les représentants des élus se sont surtout inquiétés de la mise en place du
« mandat » pour les subventions accordées aux services sociaux pour des montants supérieurs à 200 000 euros sur trois ans, en vertu de cette nouvelle réglementation. Désormais, il faudra respecter le « mandatement », mode unique de gestion, qui ne correspond pas aux traditions juridiques françaises.
Le mandat est l’acte officiel par lequel l’autorité publique désigne l’entreprise ou l’association chargée de la gestion d’un SIEG. C’est un critère essentiel, qui est beaucoup plus poussé et précis que l’acte de délibération d’un Conseil municipal ou d’agglomération. Les collectivités locales auront la charge de la preuve, et devront donc être en mesure de faire les calculs, pour éviter les cas de surcompensation, avant d’attribuer la subvention. En effet, en droit communautaire, la compensation doit couvrir les coûts liés au service rendu en tenant compte des recettes correspondantes et d’un « bénéfice raisonnable ». Les paramètres de calcul et les exigences d’une transparence comptable seront très complexes. Il faut aussi prendre en compte les risques contentieux futurs pour les collectivités locales qui ne respecteraient pas ces exigences encore floues et incertaines à l’avenir car la Commission européenne est en droit d’exiger le remboursement d’une « surcompensation » pendant une durée allant jusqu’à dix ans (et cela à partir de 2006).

Propositions
Après avoir constaté la lourdeur du dispositif en question, Bruno Bourg-Broc, président de la FMVM, et Christophe Rouillon, pour l’AMF et de l’APVF, ont demandé ensemble au nom des associations d’élus :
- d’être vraiment associés à la mise en œuvre de ce type de texte, et pas uniquement en tant qu’exécutant de circulaires administratives ;
- des textes plus clairs que les actuelles circulaires de la DGCL pour appliquer le cas échéant le Paquet Monti-Kroes ;
- des compensations financières pour les coûts éventuels (qu’il faudra déterminer) pour les collectivités territoriales ;
- la simplification du mandat d’un point de vue administratif pour les collectivités locales de taille restreinte ;
- des règles simples en matière de compensation et de surcompensation ;
- une vraie sécurité juridique pour l’attribution des subventions, sinon, il y aura le risque d’un phénomène d’autolimitation de la part des collectivités locales en matière d’attribution des aides aux organismes sociaux, dont les CCAS en particulier.

Source : Ondes moyennes


Imbroglio communautaire autour des services publics

Dans le cadre de l’évaluation du paquet Monti-Kroes, les membres de la Maison européenne des pouvoirs locaux (MEPLF) et l’Association des régions de France (ARF) ont apporté une contribution commune à l’intergroupe services publics du Parlement européen, le 21 juin 2010, pour témoigner des imprécisions concernant les obligations pesant sur les collectivités territoriales.

Ce flou concerne leurs relations avec les associations ou encore la définition de « notions de mandat, de juste prix ou même de services d’intérêt général », alors que les concepts juridiques divergent du droit communautaire au droit français.

Deux cas d’école en France
La débat qui se poursuit entre Etat et collectivités sur la question des services d’intérêt général peut être symbolisé par deux cas-clés en France.

1. En décembre 2009, la région Centre s’est vue refuser par l’Etat la notification à la Commission européenne d’une subvention de 19 millions d’euros prévue pour 2010 à l’AFPA. Voulant fixer la formation professionnelle en dehors d’un cadre marchand, la région a souhaité ainsi passer par un « mandatement avec compensation » plutôt qu’un appel d’offre, une décision susceptible de créer un précédent, rejetée par l’Etat.

2. Autre épisode en Poitou-Charentes, où la région a fait reposer une convention-cadre de mandatement, mise en place en décembre 2008, sur le statut des services d’intérêt économique général (SIEG) afin échapper à la qualification d’aide d’Etat. Cet exemple « pourrait être un modèle à développer », explique le représentant auprès de l’UE de l’Union sociale pour l’habitat (USH), Laurent Ghékière, à condition qu’il n’y ait pas trop d’acteurs en puissance et qu’un consensus des opérateurs soit trouvé sur le référentiel de coût.

Au-delà de ces exemples, une simplification de l’acte officiel de mandatement est souhaitée aujourd’hui par les collectivités territoriales avec le développement possible d’outils méthodologiques.

Le débat se poursuit
La réponse des collectivités territoriales témoigne que le débat public sur les services publics locaux ne s’est pas essoufflé en France, sous l’impulsion notamment de l’ADF, l’AMF et de l’ARF, explique Laurent Ghékière à EurActiv.fr.
Il rappelle que si les propositions de lois déposées à l’Assemblée nationale et au Sénat ont toutes les deux été rejetées en janvier et mars 2010, elles ont eu le mérite de poser le débat public.
Un mouvement de réflexion s’est ainsi développé, collectivité territoriale par collectivité territoriale, pour identifier ce qui relève notamment des services sociaux d’intérêt général (SSIG). Et bénéficier de facto du principe de dérogation européen par rapport au droit de la concurrence.

Superposition de la transpostion française de la directive service
A ce mouvement se superpose la transposition française de la directive services, « purement réglementaire » avec une vision restrictive, regrette Laurent Ghékière. En cause, la volonté de l’Etat de développer « une politique de diversification de l’offre auprès du privé », explique-t-il.
Les réponses des différents Etats membres, au sujet de la transposition de cette directive ont signalé des conditions peu opératoires qui appellent un certain assouplissement.

Alors que le financement des SSIG relevait uniquement de la Commission avec l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, l’introduction de la codécision pourrait offrir « un gage de bonne acceptabilité » aux pouvoirs locaux, selon Laurent Ghékière.

Dans un rapport rendu mai 2010, l’ancien commissaire européen au Marché intérieur, Mario Monti, précise : « Le principal enjeu pour la fourniture de ces services est de maintenir leur qualité et leur portée alors que des contraintes s’exercent de plus en plus sur les finances publiques, ce qui requiert parfois des arbitrages délicats ». Avant de poursuivre : «Ces services étant essentiellement financés par les États membres, c’est à ces derniers et non à l’UE qu’il incombe de relever ce défi».

Calendrier
Octobre 2010 : Forum sur les SSIG organisé par la Présidence belge de l’UE, à Bruxelles
Début 2011 : Rapport d’évaluation des transpositions de la directive services par la Commission européenne.

Source: Courrier des maires
Euractiv.fr


12345

La Feuille Moissagaise |
Les Jeunes CDH Verviétois |
palabre |
Unblog.fr | Créer un blog | Annuaire | Signaler un abus | Le Blog-Notes d'Yves Baumul...
| RÉFLEXIONS D'UN CITOYEN
| actualites politiques natio...