Services d’intérêt économique général


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15 novembre 2007, CJCE, International Mail Spain SL c/ Administracion del Estado et Correos

CJCE 15 nov. 2007, International Mail Spain SL c/ Administracion del Estado et Correos, aff. C-162/06

Chronique de jurisprudence communautaire par:

- Emmanuelle Broussy, Référendaire à la Cour de justice des Communautés européennes
- Francis Donnat, Maître des requêtes au Conseil d’Etat, référendaire à la Cour de justice des Communautés européennes
- Christian Lambert, Président de tribunal administratif, référendaire à la Cour de justice des Communautés européennes

Les Etats membres peuvent conférer des droits exclusifs susceptibles de restreindre la concurrence à un prestataire de service postal universel s’ils établissent que cela est nécessaire pour que ce service puisse être accompli dans des conditions économiquement acceptables ou que, à défaut d’un tel maintien de ces droits, il serait fait échec à l’accomplissement de celui-ci.

La délicate coexistence des services dits d’ intérêt économique général avec l’objectif de libre concurrence a donné lieu à une jurisprudence nuancée, et toujours remarquée, de la Cour de justice. Le présent arrêt, relatif à la libéralisation des services postaux, porte sur les conditions dans lesquelles des services concurrentiels peuvent être réservés à un prestataire de service universel. Sans se départir véritablement de la jurisprudence existant sur le sujet, il présente néanmoins l’intérêt d’en préciser la portée dans un sens favorable à l’égard de la prise en compte des contraintes particulières d’un tel service.

La Cour a été saisie par voie préjudicielle par le Tribunal Supremo espagnol à l’occasion d’un litige opposant International Mail Spain SL à l’administration espagnole, au sujet d’une décision du ministère chargé des communications la sanctionnant pour avoir fourni, sans l’autorisation de l’opérateur prestataire du service postal universel, des services postaux réservés à ce dernier. Il lui était en effet reproché de proposer, dans les principaux lieux touristiques espagnols, des services postaux transfrontaliers d’envoi à l’étranger de cartes postales.

Le Tribunal Supremo a interrogé la Cour sur l’interprétation de l’article 7, paragraphe 2, de la directive 97/67/CE(2), qui permettait aux Etats membres de réserver le courrier transfrontalier au prestataire du service universel uniquement dans la mesure où cela était « nécessaire au maintien du service universel ». Le Tribunal Supremo souhaitait en particulier savoir si cette disposition permettait aux Etats membres de réserver des services concurrentiels au prestataire du service universel au regard de considérations uniquement financières ou s’ils pouvaient également invoquer d’autres motifs relatifs à la situation générale du secteur postal, y compris celui lié au degré de libéralisation du secteur.

Le doute était en effet permis au regard de la modification de l’article 7 de la directive 97/67 par la directive 2002/39/CE du Parlement européen et du Conseil, du 10 juin 2002. A l’égard du courrier transfrontalier, le texte modifié prévoyait en effet que les Etats membres pouvaient en réserver la prestation au prestataire du service universel dans la mesure où cela était nécessaire pour assurer la prestation de ce service, tout en précisant que tel était le cas, par exemple, lorsque certains secteurs de l’activité postale avaient déjà été libéralisés ou en raison des spécificités des services postaux d’un Etat membre.

La Cour précise tout d’abord que l’utilisation, à l’article 7 en question, du mot « nécessaire » s’oppose à ce qu’une telle atteinte à la concurrence puisse être justifiée par de simples considérations d’opportunité. Elle observe ensuite que, au regard des seizième et dix-neuvième considérants de la directive 97/67, l’objectif poursuivi par ce texte est de garantir le maintien du service postal universel en le dotant notamment des ressources nécessaires pour qu’il puisse fonctionner dans des conditions d’équilibre financier. Elle rappelle également la place essentielle donnée par la jurisprudence à ce critère en matière de services postaux avant l’entrée en vigueur de la directive 97/67, lorsqu’il s’agissait d’examiner si les stipulations de l’article 86 du traité CE, qui prévoit les conditions dans lesquelles les entreprises chargées de la gestion de services d’ intérêt économique général peuvent ne pas être soumises aux règles de concurrence, sont respectées (CJCE 19 mai 1993, Corbeau, aff. C-320/91, Rec. CJCE I-2533 ; AJDA 1993. 865, note F. Hamon et 17 mai 2001, TNT Traco, aff. C-340/99, Rec. CJCE I-4109).

La Cour estime dès lors qu’un critère d’équilibre financier peut valablement être pris en compte par un Etat membre lorsqu’il décide de réserver le courrier transfrontalier. Afin d’éviter l’existence de subventions croisées, ce critère doit, en principe, être appliqué en ne tenant compte que des services qui constituent le service postal universel et non pas des autres activités que le prestataire de ce service postal peut le cas échéant exercer.

Elle précise toutefois, et c’est un passage central de l’arrêt, qu’il découle de la jurisprudence relative au droit primaire que la condition énoncée à l’article 7 de la directive 97/67 « ne saurait être réduite à ce seul aspect financier dans la mesure où il ne saurait être exclu qu’il existe d’autres raisons pour lesquelles, conformément à l’article 86, paragraphe 2, du traité, les Etats membres peuvent décider de réserver le courrier transfrontalier pour s’assurer qu’il n’est pas fait échec à l’accomplissement de la mission particulière impartie au prestataire du service universel ». La Cour souligne ensuite prudemment que les modifications de l’article 7 opérées par la directive 2002/39 ne sauraient être considérées comme ayant augmenté la marge de liberté des Etats membres sur le sujet et que les précisions apportées à cet article ne constituent que des indices susceptibles de guider l’appréciation.

Par conséquent, la Cour dit pour droit que l’article 7, paragraphe 2, de la directive 97/67 doit être interprété en ce sens qu’il permet aux Etats membres de réserver le courrier transfrontalier au prestataire du service postal universel dans la mesure où ils établissent que, à défaut, il serait fait échec à l’accomplissement de ce service ou que cela est nécessaire pour que ce service puisse être accompli dans des conditions économiquement acceptables.

Conformément à la jurisprudence existante, elle rappelle enfin qu’il ressort tant du libellé de l’article 7 de la directive 97/67, que de la jurisprudence relative au droit primaire, que la charge de la preuve de la nécessité pour le maintien du service postal universel de réserver le service transfrontalier au prestataire de ce service incombe à l’Etat membre qui fait usage de cette faculté ou, le cas échéant, audit prestataire.

La solution se démarque ainsi quelque peu de celle préconisée par l’avocat général Poiares Maduro qui, de façon plus restrictive, proposait à la Cour de dire que les Etats membres ne peuvent justifier la nécessité de l’octroi de tels droits exclusifs au profit du prestataire du service universel que sur la base de considérations relatives à l’équilibre financier de ce dernier. Si l’arrêt présente ainsi l’avantage de ne pas pénaliser a priori des situations dans lesquelles le maintien du service universel serait menacé pour des considérations de nature non économique, il faut toutefois constater que, en pratique, de telles hypothèses semblent plutôt difficiles à envisager et devraient demeurer exceptionnelles.

Source: AJDA 2008 p. 240


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