Services d’intérêt économique général


Service d’intérêt économique général (SIEG)

Afin de protéger certains secteurs ou certaines régions fragilisées par un marché conquérant, l’Union européenne a mis en oeuvre des politiques qui dérogent, du reste de moins en moins, au principe de libre concurrence : la politique agricole commune, celle de la pêche, la politique régionale et celle des services d’intérêts généraux (SIG). Parmi ces dernier, elle distingue les services d’intérêt économique généraux (SIEG), dont la gestion peut éventuellement être confiée à une entreprise, des services d’intérêt général non économiques, pour l’essentiel des services sociaux et des services régaliens: police, justice, diplomatie…

Les services d’intérêt économique général désignent les services de nature économique, c’est à dire des activités de production ou de commercialisation de services marchands, que les États membres ou la Communauté soumettent à des obligations spécifiques de service public en vertu d’un critère d’intérêt général.

L’expression « services d’intérêt économique général » (SIEG) a apparaît dès 1957 dans l’article 90 (article 86 du traité instituant la Communauté) paragraphe 2 du Traité de Rome. Elle a ultérieurement été introduite à l’articles 16 du traité CE par le traité d’Amsterdam entré en vigueur le 1er mai 1999 et à l’article 14 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, entré en vigueur le 1er décembre 2009 dans le cadre du traité de Lisbonne. Mais elle n’est définie ni dans les traités ni dans le droit dérivé. La définition ci-dessus n’a donc pas de portée juridique et gagnerait à être précisée. En 2008, le tribunal de première instance de la Cour de justice de Luxembourg a d’ailleurs indiqué que « les Etats membres ont un large pouvoir d’appréciation quant à la définition de ce qu’ils considèrent comme des services d’intérêt économique général et [...] la définition de ces services par un Etat membre ne peut être remise en question par la Commission qu’en cas d’erreur manifeste» (affaire T-289/03, dite Bupa, considérant 166, 12 février 2008).

La notion de services d’intérêt économique général couvre plus particulièrement certains services fournis par les grandes industries de réseau comme le transport, les services postaux, l’énergie et les communications. Ils ont une dimension européenne manifeste et sont donc règlementés par un cadre juridique communautaire spécifique. Toutefois, l’expression s’étend également aux autres activités économiques soumises elles aussi à des obligations de service public comme par exemple la formation professionnelle continue, les prestations culturelles, la plupart des services sociaux. Ces services sont également soumis aux règles du marché intérieur et de la concurrence telles que prévues par le traité instituant la Communauté européenne. Seules les activités régaliennes (affaire C-164/92, dite Eurocontrol, 19 janvier 1994) et les services assurant « une fonction de caractère exclusivement social », comme la sécurité sociale (affaires C-159/91 et C-160/91, dite Poucet et Pistre, 17 février 1993), échappent au droit de la concurrence.

L’article 16, qui a été inséré dans le traité CE par le traité d’Amsterdam, reconnaît la place occupée par les services d’intérêt économique général au sein des valeurs communes de l’Union européenne ainsi que leur rôle dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de l’Union. Ces services doivent fonctionner sur la base de principes et dans des conditions qui leur permettent d’accomplir leurs missions.

L’article 36 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, consacré à « l’accès aux services d’intérêt économique général », précise que « l’Union reconnaît et respecte l’accès aux services d’intérêt économique général tel qu’il est prévu par les législations et pratiques nationales, conformément au traité instituant la Communauté européenne, afin de promouvoir la cohésion sociale et territoriale de l’Union. ».

Aux fins de la directive service, et sans préjudice de l’article 16 du traité, des services ne peuvent être considérés comme des services d’intérêt économique général que s’ils sont fournis en application d’une mission particulière de service public confiée au prestataire par l’État membre concerné. L’attribution de cette mission devrait se faire au moyen d’un ou de plusieurs actes, dont la forme est déterminée par l’État membre concerné, et devrait définir la nature exacte de la mission attribuée.

Trois conditions doivent être réunies pour qu’un service confié à une entreprise soit qualifié de service d’intérêt économique général (SIEG) : la nature économique de l’activité en cause (1), le caractère d’intérêt général du service en cause (2) et l’investiture explicite de l’entreprise concernée par la puissance publique (3).

En tant qu’activités économiques, les SIEG sont soumis au droit communautaire de la concurrence mais leur caractère d’intérêt général leur permet de bénéficier de certaines dérogations, fondées sur les dispositions de l’article 86§2 du traité CE (4).

1. LA NATURE ECONOMIQUE DE L’ACTIVITÉ EN CAUSE

Les services d’intérêt général (SIG) comprennent deux catégories de services : les services non marchands, ou SIG non économiques, et les services marchands dits services d’intérêt économique général (SIEG). Le droit communautaire de la concurrence ne s’applique qu’aux activités de nature économique, définies largement par la CJCE comme toute activité consistant à offrir des biens et des services sur un marché donné.

La Cour refuse de qualifier d’économique une activité qui ne consiste pas à offrir des biens ou des services sur un marché. Tel est par exemple le cas de l’acquisition de produits sanitaires par des établissements hospitaliers. Corrélativement, la notion d’entreprise en droit communautaire vise toute entité, quelle que soit sa forme juridique et son mode de financement, qui exerce une activité économique.

1.1. Services d’intérêt général (SIG) non marchands ou sans contrepartie économique

Selon la jurisprudence européenne, deux catégories d’activités ne se prêtent pas à la qualification économique :
- celles « exclusivement sociales », dispensées de l’application des règles de concurrence lorsque la collectivité territoriale caractérise son intervention par le principe de solidarité ;
- et celles impliquant l’exercice de prérogatives « typiquement de puissance publique » définies dans l’arrêt Eurocontrol qui correspondent globalement aux services publics régaliens français.

Pour établir la distinction avec les SIG économiques, il convient donc d’examiner les activités catégorie par catégorie et au cas par cas.

1.2. SIEG : services d’intérêt économique général

Contrairement au concept de SIG non marchands, les SIEG sont évoqués par le traité CE. Les SIEG ont un caractère économique dès lors qu’ils sont fournis sur un marché. Le marché est caractérisé par la confrontation (même potentielle) d’une offre et d’une demande.

En considération de l’entité qui assure la prestation, l’un des critères déterminants pour qualifier une activité d’économique est pour la CJCE l’existence d’une rémunération correspondant à la contrepartie économique du service fourni. Elle reconnaît, par exemple, le caractère économique de l’activité de placement exercée par des offices publics pour l’emploi, les services de transport d’urgence et de transport de malades, la gestion des infrastructures de transport. En revanche, les activités caractérisées par une absence de rémunération, comme l’enseignement public, dans la mesure où il est financé par des fonds publics et où les étudiants ne versent que des droits de scolarité, ne constituent pas une activité économique et sont donc susceptibles d’échapper à l’application du droit communautaire de la concurrence.

La notion de rémunération est toutefois entendue dans le sens le plus large.

D’une part, la notion d’activité « à but lucratif » doit plutôt être appréhendée au sens fiscal de la gestion désintéressée opérée par le code général des impôts (CGI)12.

D’autre part, l’absence de but lucratif n’est pas de nature à écarter la qualification d’activité économique.

La contrepartie économique déterminante dans la qualification de l’entreprise est envisagée principalement sous l’angle du seul marché sur lequel l’entité intervient. Sans être monétaire, la contrepartie économique que procure un avantage quelconque au prestataire de service ou qui renforce sa position sur le marché suffit à caractériser la contrepartie économique tirée par l’entreprise chargée d’un SIEG.

Des exemples et précisions supplémentaires sur la notion d’activité économique figurent aux points 2.2 à 2.5 du document de travail de la Commission recensant les questions fréquemment posées sur le paquet « Monti-Kroes ».

2. DES ACTIVITÉS RECONNUES D’INTÉRÊT GÉNÉRAL

Selon la CJCE, les services d’intérêt économique général doivent revêtir « un intérêt économique général qui présente des caractères spécifiques par rapport à celui que revêtent d’autres activités de la vie économique ». Plus précisément, c’est la présence d’obligations de service public qui lui permet de vérifier si la mission présente un caractère spécifique.
Les services d’intérêt économique général sont donc des services de nature économique, que les autorités publiques nationales considèrent comme étant d’intérêt général. Ils sont mis en oeuvre par des entreprises soumises au respect d’obligations de service public.

Les collectivités publiques disposent d’un large pouvoir d’appréciation de la nature d’intérêt général des activités en cause, le juge communautaire se bornant à vérifier l’absence d’erreur manifeste d’appréciation.

3. UN ACTE OFFICIEL DE LA PERSONNE PUBLIQUE

Il ne suffit pas qu’une mission d’intérêt général soit confiée à une entreprise par une collectivité territoriale. Il faut que cette collectivité produise un acte officiel par lequel s’opère cette dévolution. En effet, la CJCE exige que la mission d’intérêt général soit dévolue à une entreprise par un acte exprès et explicite de la puissance publique de nature législative, réglementaire ou conventionnelle. Pour l’application du paquet « Monti-Kroes », la Commission qualifie cet acte de « mandat » et définit, beaucoup plus précisément que la CJCE, les informations que doit comporter ce mandat, notamment sur la nature des obligations de service public imposées par les autorités publiques.

A noter enfin qu’en pratique, l’application en droit interne de l’exigence d’un acte officiel peut se traduire par l’attribution du label de service public. A ce titre, il convient de ne pas opérer une totale assimilation du SIEG au service public industriel et commercial (SPIC) au sens du droit interne. Certains services publics administratifs (SPA) sont susceptibles d’être économiques au sens du droit communautaire. Celui-ci est, en effet, indifférent aux qualifications nationales données par le juge ou les textes.

4. BÉNÉFICE DE DÉROGATIONS AU DROIT COMMUNAUTAIRE DE LA CONCURRENCE

Les SIG non économiques étant sans effet sur le commerce, ils ne relèvent pas du droit commun de la concurrence. Les Etats et collectivités territoriales ont donc toute latitude pour les organiser.

En revanche, le droit communautaire a défini un système de régulation spécifique aux SIG lorsqu’ils sont de nature économique car ils relèvent des rapports entre les règles de concurrence et les missions d’intérêt général.

A ce titre, l’article 86§2 du traité CE dispose que « les entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général (…) sont soumises aux règles du présent traité, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie (…) ».

Sur cette base, le juge communautaire vérifie la nécessité et la proportionnalité des dérogations accordées en faveur des entreprises chargées d’un SIEG. En pratique, c’est la correction d’une défaillance du marché qui justifie, le plus souvent, l’application aux entreprises chargées de SIEG de dérogations aux règles communautaires de la concurrence.

Source: Circulaire du 4 juillet 2008

Voir aussi:
- Le traitement des services d’intérêt économique général par l’Union européenne

- Service d'intérêt économique général (SIEG) pdf Présentation des SIEG par la DGCL

- la définition de la revue Concurrences, revue des droits de la concurrence;

- la définition du site eurosig.eu.


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