Services d’intérêt économique général


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17 décembre 2008 : La Commission Européenne releve les seuils des aides d’Etat tolérées au titre des aides de minimis

La Commission Européenne vient de relever les seuils des aides d’Etat tolérées au titre des aides de minimis

Afin d’assurer la libre concurrence au sein du marché intérieur, en particulier dans le domaine des services publics, le Traité instituant la Communauté Européenne prévoit l’interdiction des aides État. En effet, en laissant les pouvoirs publics nationaux se livrer à de telles pratiques, par le biais de subventions ou d’allégements fiscaux, la concurrence entre les différents opérateurs aurait été susceptible d’être faussée. Mais cet interventionnisme étant ancré dans certains pays, notamment dans l’histoire française, des aménagements ont été accordés, donnant à cette prohibition un caractère relatif.

Aussi, des exceptions autorisent certaines aides, en particulier celles qui, d’un montant jugé infime, ne semblent pas susceptibles d’affecter la concurrence. On parle alors d’aides « de minimis ». Jusqu’à présent, ce montant au-dessous duquel une aide était tolérée était fixé à 200.000 euros.

Au regard du contexte économique actuel, la Commission Européenne a décidé d’adopter un certain pragmatisme. Le 17 décembre 2008, la Commission a, dans le cadre du Plan Européen de relance économique, adopté un cadre temporaire permettant aux Etats membres d’accorder des aides exceptionnelles aux entreprises.

Par conséquent, la loi de finances pour 2009 a pris acte de cet assouplissement. Parmi les mesures nouvellement autorisées, l’une d’entre elles mérite d’être mise en exergue. Les avantages accordés pourront à présent aller jusqu’à 500 000 € par entreprise, afin d’aider les entreprises à surmonter les difficultés actuelles.

Cet avantage n’est que temporaire. En effet, le nouveau dispositif, relevant le seuil des aides tolérées à 500.000 euros, ne sera applicable qu’entre le 1er janvier 2008 et le 31 décembre 2010. En outre, le montant maximum devra être apprécié sur les trois années définies. Ainsi, une entreprise ayant déjà reçu 200.000 euros durant l’année 2008 ne pourra plus prétendre qu’à une aide complémentaire de 300.000 euros.

Sandra Bernard, Linda Laïdi, Maud Robert, Joanne Koleckar, Gersende Cénac, Magistère D.J.C.E, 2eme année 2008-2009
Date de l’article: 9 mars


30 septembre 2008 : Circulaire du ministère de l’intérieur (DGCL) relative à l’application par les collectivités territoriales des règles communautaires de concurrence relatives aux aides publiques aux entreprises chargées de la gestion d’un service d’intérêt économique général (SIEG)

Circulaire du 30 septembre 2008 relative à l’application par les collectivités territoriales des règles communautaires de concurrence relatives aux aides publiques aux entreprises chargées de la gestion d’un service d’intérêt économique général (SIEG)

Après sa circulaire du 4 juillet dans laquelle la direction générale des collectivités locales (DGCL) commentait l’application au niveau décentralisé des règles communautaires des services d’intérêt économique général (SIEG), la DGCL rappelle les conditions de la collecte des données statistiques demandées par la Commission sur les compensations de service public exonérées de l’obligation de notification. Ces données doivent être collectées par les régions et concerner les trois derniers exercices (2008, 2007 et 2006), «si elles sont en mesure de le faire, mais au minimum pour l’année 2007».
A la suite de la décision de la Commission européenne du 28 novembre 2005 relative à l’application de l’article 86, paragraphe 2, du traité CE aux aides sous forme de compensations d’obligations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion des services d’intérêt économique général (SIEG), la France s’est engagée à transmettre à la Commission, avant le 28 décembre 2008, un rapport sur la mise en œuvre de cette décision. Ce rapport doit contenir une description détaillée des conditions d’application de la décision dans tous les secteurs.
Un tableau de bord (annexes A/B/C + glossaire) a été préparé à destination des collectivités territoriales afin qu’elles puissent y inscrire dans un cadre standardisé les informations sur les compensations de service public exonérées de l’obligation de notification. Ce tableau de bord a fait l’objet d’une présentation auprès du Secrétariat général aux affaires européennes (SGAE) pour vérifier la validité des informations et données à collecter par rapport aux exigences de la Commission, formulées en particulier dans une communication du 9 juillet 2008.
Par application combinée de l’article 8 de la décision 2005/842/CE («paquet Monti-Kroes») et de l’article L. 1511-1 du CGCT, les régions doivent adresser aux préfets leur contribution pour leurs services et celles des autres collectivités qu’elles auraient pu collecter, début novembre 2008 afin que la DGCL puisse, au plus tard fin novembre, adresser au SGAE une compilation de cette remontée d’informations.
Ces documents doivent être communiqués «dans les plus brefs aux collectivités territoriales» afin qu’elles puissent répondre à ces obligations de collecte.

(1) 30 septembre 2008 : Circulaire du ministère de l'intérieur (DGCL) relative à l'application par les collectivités territoriales des règles communautaires de concurrence relatives aux aides publiques aux entreprises chargées de la gestion d'un service d'intérêt économique général (SIEG) dans Chronologie pdf Circulaire du 30 septembre 2008


4 juillet 2008 : Circulaire du ministère de l’intérieur (DGCL) relative à l’application par les collectivités territoriales des règles communautaires de concurrence relatives aux aides publiques chargées de la gestion d’un service d’intérêt économique général

Circulaire du 4 juillet 2008 relative à l’application par les collectivités territoriales des règles communautaires de concurrence relatives aux aides publiques chargées de la gestion d’un service d’intérêt économique général (SIEG)

L’encadrement communautaire des aides aux entreprises chargées de la compensation de services d’intérêt économique général (SIEG) est l’occasion, explique le directeur général des collectivités locales (DGCL), de mettre en conformité d’un grand nombre d’interventions économiques des collectivités locales avec droit européen. «Beaucoup de transferts de ressources publiques s’inscrivent selon la logique communautaire sur un marché économique. N’étant pas nécessairement identifiés localement comme des aides à des entreprises, ces transferts peuvent ponctuellement se trouver exposés à des contentieux pour non-respect du droit communautaire de la commande publique ou des aides d’État.»

La réglementation en matière de SIEG encadre l’impact des interventions publiques sur le marché des services, catégorisés au cas par cas suivant leur objet. Elle peut ainsi permettre de sécuriser au plan communautaire les financements de services publics et au public, traditionnellement appréhendés en France sur un fondement organique (EPIC, EPA, régies, associations à but non lucratif, etc.).

D’où la circulaire du 4 juillet 2008 qui récapitule les dispositions édictées par les textes et complétée par sept annexes éclairant les différentes notions communautaires qui y sont développées. Il s’agit avant tout d’«aider les acteurs locaux à percevoir les enjeux de cette réglementation et à guider sa mise en œuvre.»

L’enjeu est de permettre aux collectivités «d’invoquer à bon escient la spécificité des activités d’intérêt général dont elles ont la charge. En effet, cette spécificité est le plus souvent compatible avec le droit communautaire, sous réserve de conditions plus ou moins formelles (travail de qualification des services publics, de définition des obligations de services publics, etc.), auxquelles les collectivités territoriales doivent s’astreindre.»

La compensation des obligations de service public versée par une collectivité territoriale, est en effet susceptible de constituer une aide d’État, sauf si elle peut être qualifiée de «prix» en droit de la commande publique.

Pour autant, les «compensations de SIEG constituant des aides d’État peuvent tout à fait être compatibles avec le droit communautaire, si les collectivités territoriales respectent un certain nombre de critères que détaille le «paquet Monti-Kroes». Il s’agit pour l’essentiel de l’élaboration d’un mandat précis par la collectivité territoriale et d’un paramétrage amont réaliste de la compensation.

D’application directe dans les États membres et les collectivités territoriales depuis le 1er janvier 2006, «cette réglementation est pourtant encore insuffisamment mise en œuvre par les collectivités territoriales, auprès desquelles un effort de pédagogie doit être mené», estime le DGCL.

4 juillet 2008 : Circulaire du ministère de l'intérieur (DGCL) relative à l'application par les collectivités territoriales des règles communautaires de concurrence relatives aux aides publiques chargées de la gestion d'un service d'intérêt économique général dans Chronologie pdf Circulaire du 4 juillet 2008


2 juillet 2008 : Rapport sur les services sociaux d’intérêt général

Que sont les services sociaux d’intérêt général (SSIG) ?
Outre les services de santé et de sécurité sociale, les « services sociaux d’intérêt général » englobent les services d’assistance sociale, les services d’aide à l’emploi et de formation, le logement social, les services de garde d’enfants et les soins de longue durée.
Ces services, qui contribuent à la cohésion, à l’emploi, à l’intégration sociale et à la croissance économique, jouent un rôle vital dans nos sociétés. Les SSIG aident à ouvrir des perspectives et participent à la mise en œuvre de l’Agenda social renouvelé concernant les opportunités, l’accès et la solidarité.
Ils constituent un des volets des « services d’intérêt général » (SIG), dont font également partie les grandes industries de réseau (énergie, télécommunications, diffusion audiovisuelle et services postaux), l’approvisionnement en eau, la gestion des déchets et l’éducation. Les SIG sont des services essentiels dans la vie quotidienne des citoyens, qui sont classés « d’intérêt général » par les autorités publiques et sont soumis à des obligations spécifiques de service public.
Pourquoi la Commission publie-t-elle un rapport à ce sujet ?
Dans sa communication de 2006 sur les services sociaux d’intérêt général, la Commission a entrepris d’instaurer un outil de suivi et de dialogue concernant les SSIG, sous la forme de rapports bisannuels. Cette démarche d’établissement de rapports sur les services sociaux a également été annoncée dans la communication de 2007 relative aux services d’intérêt général (SIG).
Quels sont les grands thèmes du rapport ?
Le rapport se focalise sur les services fournis directement à la personne et donne un aperçu général de ces services dans l’Union européenne. Il décrit leur contexte socio-économique et les changements économiques et sociétaux majeurs auxquels ils doivent s’adapter. Il examine comment ces services s’ajustent à l’évolution des besoins et des contraintes et en quoi ces évolutions influent sur les dispositions communautaires applicables à l’organisation, au financement et à la fourniture des SSIG.
Quelle est l’importance des services de santé et des services sociaux pour l’économie de l’Union européenne?
Les services sociaux et les services de santé représentent une part importante de l’économie européenne, notamment du point de vue de l’emploi, car la plupart de ces services s’appuient sur une main-d’œuvre considérable. Ils représentent en effet quelque 9,6 % de l’emploi total de l’Union européenne, pourcentage qui varie entre 4,2 % en Roumanie et 18 % au Danemark.
Les services de santé et les services sociaux ont également contribué de manière non négligeable à la création d’emplois dans l’Union européenne, en particulier chez les femmes et les travailleurs âgés. Si les travailleurs de ces services sont généralement plus qualifiés, les niveaux de salaires ont toutefois décliné comparativement et sont désormais inférieurs à la moyenne de l’économie européenne – et bien en deçà d’autres services non marchands. Les conditions de travail sont très difficiles et la satisfaction professionnelle est inférieure à celle éprouvée dans d’autres secteurs économiques. Le travail à temps partiel y est largement répandu, ce qui peut expliquer que le secteur continue à attirer des travailleurs. Naturellement, la rotation du personnel y est élevée, les pénuries de main-d’œuvre fréquentes, et on enregistre un afflux croissant de travailleurs en provenance de pays tiers.
Quels moyens les États membres consacrent-ils à ces services ?
Les ressources financières allouées aux services sociaux et aux services de santé représentent environ 9 % du PIB de l’UE, allant de 3,6 % du PIB en Estonie à 10,7 % du PIB au Royaume-Uni. Dans la plupart des États membres, les dépenses liées à la protection sociale sont en grande partie financées par les deniers publics, mais les financements privés sont en légère augmentation.
Comment les États membres modernisent-ils ces services ?
La modernisation apporte une réponse aux difficultés économiques et sociales auxquelles toutes les sociétés européennes sont confrontées (vieillissement, évolution des rôles assumés par les hommes et les femmes, quête d’intégration sociale, recherche de flexibilité du marché du travail et d’un meilleur rapport coût/efficacité, etc.). La demande de services devient de plus en plus sophistiquée et complexe et l’accès à ces services reste donc une préoccupation majeure.
Les réformes en matière d’organisation et de gestion des services sociaux d’intérêt général affichent des caractéristiques communes dans les différents États membres. En effet, l’objectif général consistant à accroître l’efficacité et le rendement des services se traduit (i) par un recours plus généralisé aux outils d’évaluation des performances, (ii) par une responsabilisation des utilisateurs et par des mécanismes d’association de ces derniers, (iii) par l’intégration des services, et (iv) par une décentralisation. Le rapport note également un glissement de la planification publique vers une plus grande régulation par le marché.
Quelles sont les grandes tendances observées?
Une partie du rapport examine en détail trois secteurs où l’incidence des facteurs socio-économiques est particulièrement forte : les soins de longue durée, les services du marché du travail pour les personnes défavorisées et la garde d’enfants. Ces trois secteurs illustrent aussi la contribution des SSIG à la croissance de l’emploi dans l’Union européenne. Le rapport analyse le rôle de ces services dans les sociétés européennes, brosse un tableau de la fourniture de ces services et des dépenses qui y sont liées et décrit le processus de modernisation dans ces trois secteurs.
Les principaux moteurs de la modernisation dans ces trois secteurs sont : (i) le vieillissement, qui constitue le grand problème des soins de longue durée ; (ii) l’évolution des besoins sur le marché du travail, auxquels les services du marché du travail doivent s’adapter ; et (iii) les nouveaux besoins résultant des objectifs stratégiques d’égalité des sexes et des transformations que connaissent les structures familiales, que doit combler le développement des services de garde d’enfants.
Comment la Commission aide-t-elle les autorités publiques à appliquer la réglementation européenne en la matière ?
Le rapport se penche sur la façon dont les processus nationaux de modernisation influent sur la législation communautaire applicable et sur la stratégie mise en place par la Commission pour apporter conseils et soutien aux intéressés.
Le processus de consultation lancé après la communication de 2006 relative aux SSIG a montré que les problèmes rencontrés dans l’application de la réglementation communautaire ne proviennent pas de la réglementation même, mais plutôt du fait que ces règles sont méconnues et mal appliquées et que les possibilités qu’elles offrent ne sont pas pleinement exploitées.
Outre les clarifications apportées par la communication de 2007, deux documents de travail des services de la Commission, traitant respectivement des marchés publics et des règles en matière d’aides d’État , répondent aux questions les plus fréquemment posées dans le domaine social lors du processus de consultation.
Par ailleurs, un « service d’information interactif », lancé par la Commission en janvier 2008, fournit une aide concrète aux citoyens, aux autorités publiques et aux prestataires de services en répondant à leurs questions sur une page web spécifique. S’il est trop tôt pour évaluer ce service, les premiers résultats sont positifs et montrent qu’il existe effectivement une demande et qu’il est utile d’y répondre.

2 juillet 2008 : Rapport sur les services sociaux d’intérêt général dans Chronologie pdf Rapport sur les services sociaux d’intérêt général


12 février 2008, décision BUPA, affaire T-289/03 (TPI)

Réponses du Tribunal de Première Instance de la Cour de Justice des Communautés européennes

Remarques préalables
L’arrêt du tribunal du 12 février 2008 dans l’affaire T-289/03 (arrêt BUPA) est intéressant à trois titres, au-delà du cas d’espèce du SIEG d’assurance maladie complémentaire irlandais :
§ il intervient en écho à la Communication de la Commission européenne de novembre 2007 sur les SIG y compris les SSIG et à sa volonté affichée de clore le débat sur l’intérêt d’une approche horizontale et d’un encadrement spécifique aux SSIG ;
§ c’est le premier arrêt SIEG « post Altmark » qui intègre à la fois la décision de compatibilité des aides d’Etat sous la forme de compensation de SIEG (dit petites aides) ainsi que l’encadrement communautaire des aides d’Etat sous la forme de compensation de SIEG (grandes aides) ;
§ enfin, c’est un arrêt qui, compte tenu de ses développements généraux sur les SIEG et de l’effort manifeste de pédagogie et de généralisation, semble vouloir à la fois poser des jalons dans le débat communautaire sur les SIEG post Lisbonne, une fois le Traité ratifié et la nouvelle architecture SIEG en place (article 14 – protocole SIG – Droit à l’accès aux SIEG de la Charte des droits fondamentaux) tout en mettant en avant à la fois la souplesse de ce cadre, sa capacité à y intégrer les spécificités des services sociaux, les limites du droit communautaire et en esquissant des pistes nouvelles.
L’arrêt de 80 pages est disponible en ligne dans son intégralité dans le site de la CJCE. Nous en avons assuré une lecture générale, au-delà du cas d’espèce, sous la forme de questions / réponses selon la nouvelle méthode développée par la Commission européenne, les réponses étant construites sur base de reprises du contenu de l’arrêt.
LG

Qu’est-ce qu’un service d’intérêt général en droit communautaire ?
Les services d’intérêt économique général sont différents des services ordinaires dans la mesure où les pouvoirs publics considèrent que leur fourniture est une nécessité, même quand le marché n’est pas suffisamment favorable à la prestation de ces services […]
[S]i les pouvoirs publics estiment que certains services sont d’intérêt général et que les mécanismes du marché pourraient ne pas être à même d’assurer une fourniture satisfaisante de ces services, ils peuvent établir un certain nombre de prestations de services spécifiques destinées à répondre à ces besoins sous forme d’obligations de services d’intérêt général […]
Il est loisible aux autorités nationales de considérer que certains services étaient d’intérêt général et devaient être assurés au moyen d’obligations SIEG lorsque les forces du marché n’étaient pas suffisantes pour garantir leur prestation.
Le cas le plus classique est l’obligation de service universel […], c’est-à-dire l’obligation de fournir un service déterminé sur l’ensemble du territoire d’un pays à des prix abordables et à des conditions de qualité similaires, quelle que soit la rentabilité des opérations considérées individuellement.

Quelles sont les caractéristiques communes de ces services d’intérêt général ?
(…) des services ayant des caractéristiques particulières, qui répondent aux besoins du grand public (rapport de la Commission relatif à l’état des travaux concernant les lignes directrices relatives aux aides d’[É]tat liées aux [SIEG], section 2), qui ne bénéficient pas à des catégories spécifiques d’utilisateurs (non-documents de la Commission sur les SIEG et l’aide d’État, du 12 novembre 2002, p. 21) et qui, dès lors, réunissent les éléments communs suivants : service universel, continuité, qualité du service, accessibilité tarifaire, protection de l’utilisateur et du consommateur (livre vert de la Commission sur les services d’intérêt général, du 21 mai 2003, COM (2003) 270 final, point 49 ).
(…) il ne serait toutefois pas nécessaire que les [SIEG] aient un caractère universel et obligatoire au sens strict, soient gratuits ou économiquement accessibles à l’ensemble de la population irlandaise.

Quelle signification concrète peut-on donner au critère d’universalité ?
Le critère de l’universalité ne requiert pas que l’intégralité de la population y recoure ou puisse y recourir dans la pratique.
De plus, le critère de l’universalité n’exige pas que le service en cause soit gratuit ou qu’il soit offert sans avoir égard à la rentabilité économique. En effet, le fait que certains usagers potentiels ne disposent pas des moyens financiers requis (…), n’infirme pas son caractère universel dès lors que le service en cause est offert à des tarifs uniformes et non discriminatoires et à des conditions de qualité similaires pour tous les clients.

Cette exigence d’universalité du service d’intérêt général interdit-elle à un Etat-membre de définir des conditions prioritaires d’accès pour certains groupes de population, par exemple des personnes dans le besoin ?
Il ne découle pas du droit communautaire que, pour pouvoir être qualifié de SIEG, le service en cause doive constituer un service universel au sens strict. En effet, la notion de service universel, au sens du droit communautaire, n’implique pas que le service en cause doive répondre à un besoin commun à l’ensemble de la population ou être fourni sur l’intégralité d’un territoire
Bien que ces caractéristiques correspondent au type de SIEG classique et le plus répandu dans les États membres, cela n’exclut pas l’existence d’autres types de SIEG également licites que les États membres peuvent valablement choisir de créer dans l’exercice de leur pouvoir discrétionnaire.
Dès lors, le fait que les obligations SIEG en cause n’ont qu’un champ d’application territorial ou matériel restreint ou que les services concernés ne bénéficient qu’à un groupe relativement restreint d’utilisateurs ne remet pas nécessairement en cause le caractère universel d’une mission SIEG au sens du droit communautaire.
Il s’ensuit que la compréhension restrictive du caractère universel d’un SIEG, fondée sur certains rapports ou documents de la Commission, dont le contenu n’est, en outre, pas juridiquement contraignant, n’est pas compatible avec la portée du pouvoir discrétionnaire dont disposent les États membres quant à la définition d’une mission SIEG.

Précisément, comment le droit communautaire définit-il la notion de mission de service d’intérêt général et sa portée ?
Force est de constater que, en droit communautaire et aux fins de l’application des règles de concurrence du traité CE, il n’existe ni de définition réglementaire claire et précise de la notion de mission SIEG, ni de concept juridique établi fixant, de manière définitive, les conditions qui doivent être réunies pour qu’un État membre puisse valablement invoquer l’existence et la protection d’une mission SIEG, soit au sens de la première condition énoncée dans l’arrêt Altmark, point 89 supra, soit au sens de l’article 86, paragraphe 2, CE.
S’agissant de la compétence pour déterminer la nature et la portée d’une mission SIEG au sens du traité, ainsi que du degré de contrôle que les institutions communautaires doivent exercer dans ce contexte, il ressort du point 22 de la communication sur les services d’intérêt général (voir point 12 ci-dessus) et de la jurisprudence du Tribunal que les États membres ont un large pouvoir d’appréciation quant à la définition de ce qu’ils considèrent comme des SIEG et que la définition de ces services par un État membre ne peut être remise en question par la Commission qu’en cas d’erreur manifeste
Cette prérogative de l’État membre concernant la définition des SIEG est confirmée par l’absence tant de compétence spécialement attribuée à la Communauté que de définition précise et complète de la notion de SIEG en droit communautaire.
En effet, la détermination de la nature et de la portée d’une mission SIEG dans des domaines d’action particuliers, qui soit ne relèvent pas de la compétence de la Communauté, au sens de l’article 5, premier alinéa, CE, soit sont fondés sur une compétence communautaire seulement limitée ou partagée, au sens du deuxième alinéa de cet article, reste, en principe, du ressort des États membres.
Ainsi que cela a été précisé par la jurisprudence du Tribunal, l’État membre dispose d’une large marge d’appréciation non seulement quant à la définition d’une mission SIEG, mais également concernant la détermination de la compensation des coûts, qui dépend d’une appréciation de faits économiques complexes.

L’objectif de solidarité peut-il caractériser une mission d’intérêt général ?
En l’absence (…) de tarification commune, l’équilibre du marché serait maintenu ou rétabli par les seules forces du marché et, en particulier, au moyen d’une tarification fondée sur le risque. Or, si une telle tarification paraît apte à réduire, dans une large mesure, l’incitation à la sélection active des risques (point 52 in fine de la décision attaquée) et, partant, à maintenir un certain équilibre de marché, elle ne permettrait pas d’atteindre l’autre objectif poursuivi par les obligations, à savoir la solidarité entre les générations en garantissant un accès plus aisé – grâce, notamment, à la subvention croisée de primes – des personnes âgées et malades au SIEG.

Qu’en est-il précisément des services d’intérêt général dans le domaine du social et de la santé ?
Les secteurs social et de la santé relèvent d’une compétence quasi exclusive des États membres. Dans ce secteur, la Communauté ne peut procéder, en vertu de l’article 152, paragraphes 1 et 5, CE, qu’à des actions juridiquement non contraignantes tout en respectant pleinement les responsabilités des États membres en matière d’organisation et de fourniture de services sociaux et de santé.
Il s’ensuit que la détermination d’obligations SIEG dans ce contexte relève également, à titre principal, de la compétence des États membres.
Cette répartition des compétences est en outre reflétée, d’une manière générale, par l’article 16 CE selon lequel, eu égard à la place qu’occupent les SIEG parmi les valeurs communes de l’Union ainsi qu’au rôle qu’ils jouent dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de l’Union, la Communauté et ses États membres, chacun dans les limites de leurs compétences respectives et dans les limites du champ d’application du traité, veillent à ce que ces SIEG fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions qui leur permettent d’accomplir leurs missions.
Par conséquent, le contrôle que les institutions communautaires sont habilitées à exercer sur l’exercice du pouvoir discrétionnaire de l’État membre dans la détermination des SIEG est limité à la recherche de l’existence d’une erreur manifeste d’appréciation.

Comment s’opère concrètement cette notion d’obligation de services d’intérêt général ?
Les pouvoirs publics peuvent décider d’imposer des obligations de service public à l’ensemble des opérateurs d’un marché donné ou, dans certains cas, de désigner un seul opérateur ou un nombre limité d’opérateurs, auxquels ils imposent des obligations spécifiques, sans leur accorder des droits spéciaux ou exclusifs. (…)
Ils peuvent accorder les droits spéciaux ou exclusifs nécessaires aux entreprises chargées de la fourniture de ces services, réglementer leurs activités et, le cas échéant, les subventionner. Dans les domaines qui ne sont pas spécifiquement couverts par le droit communautaire, les États membres bénéficient d’une latitude importante pour concevoir leurs politiques, la seule limite étant le contrôle effectué pour vérifier qu’il n’y a pas d’erreur manifeste.

Que signifie le principe de libre définition des services d’intérêt général par les Etats-membres ?
La liberté de définition [des services d’intérêt économique général] des États membres signifie que ceux-ci sont les premiers responsables de la définition de ce qu’ils considèrent comme étant de [tels] services […] sur la base des caractéristiques spécifiques des activités, la seule limite à cette définition étant le contrôle pour vérifier s’il n’y a pas d’erreur manifeste.
La définition des SIEG relève, à titre principal, de la compétence et du pouvoir discrétionnaire des États membres, (…) le contrôle, que les institutions communautaires sont habilitées à exercer (…), est limité à celui de l’existence d’une erreur manifeste d’appréciation (…).
La responsabilité de décider quel service doit être considéré comme un service d’intérêt général et comment il doit fonctionner incombe en premier lieu à l’échelon local. (…)
(…) en l’absence d’harmonisation au niveau communautaire concernant le secteur de l’assurance maladie, les autorités nationales étaient compétentes pour imposer des obligations SIEG à tous les opérateurs du marché en cause. À cet égard, elle a relevé que la liberté laissée en Irlande aux opérateurs de fixer les prix et de définir leurs produits d’assurance ne remettait pas en cause le fait que les obligations prévues par la législation pertinente constituaient des obligations SIEG pour autant que lesdites obligations servaient à atteindre les objectifs d’une mission de service d’intérêt économique général (ci-après la « mission SIEG »), tels que l’accès de toute personne vivant en Irlande à un certain niveau de services à un prix abordable et à des conditions de qualité similaires.

Quel est le rôle de la Commission européenne en matière de services d’intérêt général ?
Le rôle de la Commission est de garantir que les moyens employés soient compatibles avec la législation communautaire.
Toutefois, dans tous les cas, pour que l’exception prévue à l’article 86, paragraphe 2, [CE] soit applicable, la mission de service public doit être clairement définie et confiée explicitement (contrats inclus) […] par un acte de la puissance publique. Cette obligation est nécessaire pour garantir une sécurité juridique ainsi qu’une transparence vis-à-vis des citoyens, et elle est indispensable pour que la Commission puisse vérifier si le critère de la proportionnalité est respecté.
La notion d’obligation SIEG et son application ne sont soumises qu’à un contrôle de l’erreur manifeste et, d’autre part, la définition de la portée de cette notion relève essentiellement du pouvoir discrétionnaire des États membres.

L’imposition d’une exigence de tarification commune peut-elle être contestée au nom du droit communautaire ?
La tarification commune a pour objectif d’assurer la mise en commun des risques ainsi que la solidarité entre les générations, objectifs dont le choix par l’État membre, au regard des articles 16 CE et 152 CE, ne saurait être remis en cause par les institutions communautaires.

Que signifie la notion de proportionnalité en matière de service d’intérêt général ?
La proportionnalité, qui découle de l’article 86, paragraphe 2, [CE], implique que les moyens utilisés pour remplir la mission d’intérêt général ne créent pas d’inutiles distorsions commerciales. Plus particulièrement, il convient de garantir que toutes les restrictions imposées aux règles du traité CE, et notamment les restrictions de la concurrence et des libertés liées au marché intérieur, n’excèdent pas ce qui est strictement nécessaire pour garantir la bonne exécution de la mission.
La prestation du service d’intérêt économique général doit être assurée et les entreprises à qui la mission a été impartie doivent être en mesure de supporter la charge spécifique et les coûts nets supplémentaires qu’engendre cette mission. La Commission exerce ce contrôle de la proportionnalité, sous le contrôle juridictionnel de la Cour […], de façon raisonnable et réaliste, comme illustré par son recours aux pouvoirs de décision qui lui sont conférés par l’article 86, paragraphe 3[, CE].

Comment se traduit concrètement ce principe de proportionnalité en matière de financement des services d’intérêt général ?
S’agissant de la portée du contrôle de la nécessité et du caractère proportionné de la compensation (…), il convient de relever que ce contrôle est nécessairement restreint compte tenu de l’existence d’une mission SIEG (voir point 166 ci-dessus).
D’une part, au regard du pouvoir discrétionnaire dont dispose l’État membre quant à la définition d’une mission SIEG et aux conditions de sa mise en œuvre, y compris pour apprécier les surcoûts occasionnés par son exécution qui dépend de faits économiques complexes, la portée du contrôle que la Commission est habilitée à exercer à ce titre est limitée à celui de l’erreur manifeste.
Concernant le contrôle du caractère proportionné de la compensation pour l’exécution d’une mission SIEG, telle qu’établie par un acte de portée générale, il a été précisé, en outre, par la jurisprudence que ce contrôle se limite à vérifier si la compensation prévue est nécessaire pour que la mission SIEG en cause puisse être accomplie dans des conditions économiquement acceptables.
En particulier dans l’arrêt Altmark, la Cour aurait jugé que, dans la mesure où une intervention étatique doit être considérée comme une compensation représentant la contrepartie des prestations effectuées par des entreprises bénéficiaires pour exécuter des obligations de service public, de sorte que ces entreprises ne profitent pas, en réalité, d’un avantage financier, et que ladite intervention n’a donc pas pour effet de mettre ces entreprises dans une position concurrentielle plus favorable par rapport aux entreprises qui leur font concurrence, une telle intervention ne tombe pas sous le coup de l’article 87, paragraphe 1, CE (arrêt Altmark, précité, point 87).
La compensation ne saurait dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes s’y rapportant ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations.

Un service d’intérêt général peut-il avoir pour mission de neutraliser les conséquences de pratiques de sélection des risques inhérente aux seules forces du marché ?
(…) la Commission a considéré (…) que la situation actuelle pouvait (…) aboutir à une « spirale mortelle » dans la mesure où certains assureurs (…) avaient tenté d’attirer des consommateurs jeunes et, partant, supposés en bonne santé, au moyen d’une stratégie de sélection des risques plutôt qu’au moyen d’une stratégie de qualité et d’efficience
Par conséquent, elle a estimé que, même si une instabilité du marché n’avait pas encore pu être observée, le danger d’une sélection des risques sur le marché (…) fondé sur une tarification commune ne pouvait être exclu, de sorte qu’il était nécessaire de préserver la stabilité de ce marché par l’introduction du RES qui garantissait une répartition appropriée des risques sur ledit marché. En effet, dans un marché de l’AMP ayant une tarification fondée sur le risque, le RES ne serait pas nécessaire.

Comment se traduisent l’exigence de transparence du Traité et celle du contrôle de proportionnalité par la Commission européenne ?
L’entreprise bénéficiaire doit effectivement être chargée de l’exécution d’obligations de service public et ces obligations doivent être clairement définies.
Selon la première condition énoncée dans l’arrêt Altmark, l’entreprise bénéficiaire doit effectivement être chargée de l’exécution d’obligations de service public et ces obligations doivent être clairement définies.

Mais toute réglementation est fondée par essence sur l’intérêt général ?
Il convient ainsi de distinguer :
§ des obligations réglementaires « normales », sans que cela implique l’attribution d’une mission particulière définie par un acte de puissance publique.
§ Des obligations d’accomplissement d’une mission d’intérêt général relevant d’un tel acte de puissance publique et de prestation d’un service qui revêt un intérêt général ou public qui se peut se résumer à un besoin de soumettre le marché à certaines règles ou l’activité des opérateurs à une autorisation.
En effet, le seul fait que le législateur national impose, dans l’intérêt général au sens large, certaines règles d’autorisation, de fonctionnement ou de contrôle à l’ensemble des opérateurs d’un secteur n’est, en principe, pas constitutif d’une mission SIEG.
En revanche, la reconnaissance d’une mission SIEG ne suppose pas nécessairement que l’opérateur chargé de cette mission se voie accorder un droit exclusif ou spécial pour l’accomplir.
(…) conformément à la jurisprudence et à la pratique décisionnelle de la Commission, une distinction devrait être opérée entre l’établissement d’obligations SIEG, d’une part, et le contrôle et la réglementation des activités des entreprises, d’autre part

Quelle différence entre autorisation à fournir un service et obligation à le fournir ?
(…) obligations réglementaires normales liées à l’autorisation de la fourniture d’un service et au contrôle par les pouvoirs publics de l’activité des opérateurs concernés. La réglementation en cause n’imposerait pas aux opérateurs concernés l’obligation de fournir des services, et moins encore un niveau minimal de ces services ou un service universel. Il ne s’agirait que d’une autorisation de fournir de tels services.
L’article 86, paragraphe 2, CE exige que les entreprises soient « chargées » de la gestion d’un SIEG, ce qui implique une obligation imposée par les autorités publiques de fournir le service en cause.
(…) la simple autorisation de fournir ce service ne serait pas suffisante
Cette condition tiendrait notamment compte du caractère universel du SIEG en cause dont la prestation devrait être mise à l’abri des seules forces du marché.
Cela impliquerait une exigence à la fois de nécessité et de proportionnalité par rapport à la viabilité économique de la fourniture du SIEG particulier,

Concrètement, sur quelle base s’opère le test de nécessité et de proportionnalité du service d’intérêt général ?
S’agissant de la nécessité (…), la défenderesse rappelle que les États membres peuvent tenir compte, lorsqu’ils confient des SIEG, d’objectifs propres à leur politique nationale.
Au regard de la jurisprudence (arrêt Albany, point 101 supra, points 107 à 111), la question essentielle ne serait pas de savoir si le [ SIEG ] répond à une exigence absolue de nécessité, mais plutôt de savoir si la décision attaquée retient de manière manifestement erronée que le SIEG est nécessaire en ce sens que son absence empêcherait le marché (…) de fonctionner dans des conditions économiquement acceptables.
Dès lors, la nécessité du SIEG devrait être appréciée en fonction de ce qui est économiquement acceptable et non de ce qui s’avère indispensable.

Le test de proportionnalité implique-t-il pour l’Etat membre de faire la démonstration qu’aucune autre mesure n’est possible pour accomplir la mission spécifique d’intérêt général ?
Il ressortirait (…) de la jurisprudence que, si l’État membre, lorsqu’il invoque l’article 86, paragraphe 2, CE, doit « démontrer que les conditions prévues par cette disposition sont réunies, cette charge de la preuve ne saurait aller jusqu’à exiger de cet État membre, lorsqu’il expose de façon circonstanciée les raisons pour lesquelles, en cas de suppression des mesures incriminées, l’accomplissement, dans des conditions économiquement acceptables, des missions d’intérêt économique général dont il a chargé une entreprise, serait, à ses yeux, mis en cause, d’aller encore plus loin pour démontrer, de manière positive, qu’aucune autre mesure imaginable, par définition hypothétique, ne puisse permettre d’assurer l’accomplissement desdites missions dans les mêmes conditions » (arrêt Commission/Pays-Bas, point 99 supra, point 58).

A qui incombe la charge de la preuve ?
À cet égard, il y a lieu de relever, à titre liminaire, que même si l’État membre dispose d’un large pouvoir discrétionnaire quant à la détermination de ce qu’il considère comme un SIEG, cela ne le dispense pas, lorsqu’il invoque l’existence et la nécessité de la protection d’une mission SIEG, de veiller à ce que cette dernière satisfasse certains critères minimaux communs à toute mission SIEG au sens du traité CE, tels que précisés par la jurisprudence, et de démontrer que ces critères sont bien satisfaits dans le cas d’espèce.
Il s’agit, notamment, de la présence d’un acte de puissance publique investissant les opérateurs en cause
§ d’une mission SIEG
§ ainsi que du caractère universel et obligatoire de cette mission.
Inversement, l’absence de preuve par l’État membre de ce que ces critères sont satisfaits ou leur non-respect par celui-ci est susceptible de constituer une erreur manifeste d’appréciation que la Commission est tenue de sanctionner, sous peine de commettre elle-même une erreur manifeste.
En outre, il ressort de la jurisprudence relative à l’article 86, paragraphe 2, CE que l’État membre doit indiquer les raisons pour lesquelles il estime que le service en cause mérite, de par son caractère spécifique, d’être qualifié de SIEG et distingué d’autres activités économiques
En effet, sans une telle motivation, un contrôle, même marginal, de la part des institutions communautaires, au titre tant de la première condition énoncée dans l’arrêt Altmark, point 89 supra, que de l’article 86, paragraphe 2, CE, portant sur l’existence d’une erreur manifeste commise par l’État membre dans le cadre de son pouvoir discrétionnaire, ne serait pas possible.

Qu’en est-il du principe de transparence en matière de financement des services d’intérêt général ?
Le Tribunal rappelle, à titre liminaire, que, en vertu de la deuxième condition énoncée dans l’arrêt Altmark, point 89 supra (point 90), les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation pour l’exercice de la mission SIEG doivent être préalablement établis de façon objective et transparente.
Selon cet arrêt, ladite compensation doit correspondre aux surcoûts réellement supportés par l’opérateur chargé d’une mission SIEG. Le Tribunal considère que cette exigence suppose nécessairement une certaine transparence et une certaine objectivité des critères de la compensation, sans lesquelles un contrôle même marginal par les institutions communautaires ne serait pas possible.

La gestion du service d’intérêt général peut-elle être confiée globalement à tous les opérateurs d’un marché ?
L’octroi d’un droit spécial ou exclusif à un opérateur ne constitue que l’instrument, éventuellement justifié, permettant à cet opérateur d’accomplir une mission SIEG. Dès lors, ainsi que le fait valoir le Royaume des Pays-Bas, n’est pas entachée d’erreur la constatation de la Commission, figurant au point 47 de la décision attaquée, qui se réfère aux points 14 et 15 de la communication sur les services d’intérêt général, selon laquelle l’attribution d’une mission SIEG peut également consister en une obligation imposée à une multitude, voire à l’ensemble des opérateurs actifs sur un même marché
Par conséquent, l’argument des requérantes selon lequel l’existence d’une mission SIEG serait exclue du fait de la soumission de l’ensemble des assureurs AMP à certaines obligations ne saurait prospérer.
La première condition énoncée par la Cour dans l’arrêt Altmark ainsi que le libellé de l’article 86, paragraphe 2, CE, en tant que tel, exigent que l’opérateur en cause soit chargé d’une mission SIEG par un acte de puissance publique et que celui-ci définisse clairement les obligations SIEG en cause
Il s’agit d’un acte de puissance publique portant création et définition d’une mission particulière qui consiste en la prestation du SIEG dans le respect des obligations de service public qui doivent être définies clairement et de façon précise.

Mais comment concilier cette éventualité à l’exigence d’un mandatement des opérateurs ?
(…) étant donné que le système ne prévoit pas d’octroi de droits exclusifs ou spéciaux, mais l’accomplissement de cette mission par tous les opérateurs actifs sur le marché, ce qui est un choix possible de l’État membre (voir point 179 ci-dessus), l’on ne saurait demander que chacun des opérateurs soumis aux obligations SIEG se voie confier séparément ladite mission par un acte ou un mandat individuel.

Que signifie concrètement l’exigence d’obligation de fournir le service d’intérêt général ?
Il convient de relever que le caractère obligatoire du service en cause constitue en effet une condition essentielle de l’existence d’une mission SIEG au sens du droit communautaire.
Ce caractère obligatoire doit être compris en ce sens que les opérateurs chargés de la mission SIEG par un acte de puissance publique sont, en principe, tenus d’offrir le service en cause sur le marché en respectant les obligations SIEG qui régissent la prestation dudit service.
Du point de vue de l’opérateur chargé d’une mission SIEG, ce caractère obligatoire – en soi contraire à la liberté commerciale et au principe de libre concurrence – peut notamment consister :
§ dans le cas de l’octroi d’un droit exclusif ou spécial, en une obligation d’exercer une certaine activité commerciale indépendamment des coûts qui y sont liés. Dans un tel cas, cette obligation constitue la contrepartie de la protection de la mission SIEG et de la position de marché qui y est rattachée par l’acte ayant attribué cette mission.
§ en l’absence d’un droit exclusif ou spécial, le caractère obligatoire d’une mission SIEG peut résider dans l’obligation de l’opérateur en cause, prévue par un acte de puissance publique, d’offrir certains services à tout citoyen y faisant appel.

De quelles marges de manœuvre dispose l’opérateur mandaté quant à la mise en œuvre de ce service d’intérêt général ?
Le caractère contraignant de la mission SIEG ne suppose pas que les autorités publiques imposent à l’opérateur concerné l’obligation de fournir un service d’un contenu clairement prédéterminé. En effet, le caractère obligatoire de la mission SIEG n’exclut pas l’existence d’une certaine latitude laissée à l’opérateur sur le marché, y compris quant au contenu et à la fixation du prix des services qu’il entend fournir.
Dans ces conditions, est garanti un minimum de liberté d’action des opérateurs et, partant, de concurrence concernant la qualité et le contenu des services en cause, ce qui est de nature à limiter, dans l’intérêt communautaire, la portée de la restriction de la concurrence, qui résulte généralement de l’attribution d’une mission SIEG, sans que cela affecte les objectifs de cette dernière.
Il s’ensuit que, en l’absence d’un droit exclusif ou spécial, il suffit, pour considérer qu’un service est obligatoire, que l’opérateur chargé d’une telle mission se trouve soumis à l’obligation de fournir ce service à tout utilisateur qui en fait la demande.
En d’autres termes, le caractère obligatoire du service et, partant, l’existence d’une mission SIEG sont établis si le prestataire est obligé de contracter, à des conditions constantes, sans pouvoir écarter l’autre partie contractante.
Ce dernier élément permet de distinguer le service relevant d’une mission SIEG de tout autre service fourni sur le marché et, partant, de toute autre activité exercée complètement librement.
Le caractère obligatoire d’une mission SIEG ne requiert pas que la loi exige et prédétermine la prestation d’un service particulier en privant de toute liberté commerciale l’opérateur en cause.
Ne s’oppose pas à la reconnaissance du caractère obligatoire de la mission SIEG le fait que les consommateurs peuvent choisir de ne pas demander la fourniture des services en cause dès lors que l’État estime que, pour des considérations générales de politique sociale et de santé, ledit service répond à un besoin réel d’une grande partie de la population et le rend dès lors accessible par une obligation de contracter imposée au fournisseur dudit service.

Quel est précisément le champ du test de nécessité que peut engager la Commission européenne ?
La Commission n’est pas habilitée à vérifier, sur la base des données disponibles, si, d’une part, le marché est susceptible d’évoluer effectivement d’une certaine façon et si, d’autre part, l’application des instruments de régulation prévus par le système notifié deviendra de ce fait, à un moment précis, indispensable pour garantir l’accomplissement de la mission SIEG en cause.
En effet, le contrôle de nécessité n’exige pas que la Commission gagne la conviction que l’État membre ne peut renoncer, au regard des conditions actuelles ou futures du marché, aux mesures notifiées, mais est limité à la recherche d’une erreur manifeste dans l’exercice du large pouvoir d’appréciation de l’État membre quant à la manière d’assurer que la mission SIEG puisse être accomplie dans des conditions économiquement acceptables.

***
Source: Collectif SSIG


13 décembre 2007 : Signature par les chefs d’Etat et de gouvernement du traité de Lisbonne

Article 14 : « Sans préjudice de l’articles I-5 du traité de l’Union européenne et des articles 73, 86 et 88 du traité sur le fonctionnement de l’Union européene, et eu égard à la place qu’occupent les services d’intérêt économique général parmi les valeurs communes de l’Union ainsi qu’au rôle qu’ils jouent dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de l’Union, l’Union et ses Etats membres, chacun dans les limites de leurs compétences respectives et dans les limites du champ d’application du présent traité, veillent à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions, notamment économiques et financières, qui leur permettent d’accomplir leurs missions. Le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire, établissent ces principes et fixent ces conditions, sans préjudice de la compétence qu’ont les États membres, dans le respect des traités, de fournir, de faire exécuter et de financer ces services. »


20 novembre 2007 : Présentation par la Commission européenne de la Communication : « Les services d’intérêt général, y compris les services sociaux d’intérêt général : un nouvel engagement européen »

Document présenté dans le cadre de la révision du Marché intérieur. L’objectif principal de la communication est de répondre à la question largement débattue depuis 2004 de savoir si l’Union européenne doit se pourvoir d’une législation cadre sur les services d’intérêt général. Selon la Commission européenne, le Protocole sur les SIG clôt ce débat en clarifiant les règles européennes en la matière et apportant de ce fait la sécurité juridique nécessaire. Toute nouvelle législation à caractère horizontal est donc écartée.

Principaux éléments de l’approche des SIG/SIEG développée par la Commission européenne : le rôle de l’UE est de déterminer, en partenariat avec les autorités nationales, régionales et locales, les principes généraux pour le fonctionnement des SIG. Il s’agit donc d’une responsabilité partagée entre l’UE et les Etats membres dans le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

- La réalisation des missions et objectifs des SIEG (qualité de service, accessibilité, abordabilité…) est largement compatible avec les objectifs de réalisation du marché intérieur (développement de la concurrence) ainsi que le montrent les politiques sectorielles mises en place depuis les années 90.

- Le Protocole guidera l’action de l’UE et servira de référence pour tous les niveaux de gouvernance dans la mesure où il apporte « visibilité, transparence et clarification » à l’approche communautaire des SIG.

- Pour la première fois, le Protocole introduit une référence aux SIG dans le droit primaire (traités) et une distinction est faite entre les services d’intérêt économique général et les services non économiques. La distinction entre ces deux catégories de services ne peut se faire que par une étude au cas par cas, chaque activité devant être analysée séparément selon une approche que la Commission nomme « fonctionnelle ».

- La conséquence pratique de cette distinction repose sur l’application (dans les limites établies par l’article 86.2 du Traité) ou non du droit de la concurrence aux activités des SIEG/SIG.


15 novembre 2007: International Mail Spain SL c/ Administracion del Estado et Correos

CJCE 15 nov. 2007, International Mail Spain SL c/ Administracion del Estado et Correos, aff. C-162/06

Chronique de jurisprudence communautaire par:

- Emmanuelle Broussy, Référendaire à la Cour de justice des Communautés européennes
- Francis Donnat, Maître des requêtes au Conseil d’Etat, référendaire à la Cour de justice des Communautés européennes
- Christian Lambert, Président de tribunal administratif, référendaire à la Cour de justice des Communautés européennes

Les Etats membres peuvent conférer des droits exclusifs susceptibles de restreindre la concurrence à un prestataire de service postal universel s’ils établissent que cela est nécessaire pour que ce service puisse être accompli dans des conditions économiquement acceptables ou que, à défaut d’un tel maintien de ces droits, il serait fait échec à l’accomplissement de celui-ci.

La délicate coexistence des services dits d’ intérêt économique général avec l’objectif de libre concurrence a donné lieu à une jurisprudence nuancée, et toujours remarquée, de la Cour de justice. Le présent arrêt, relatif à la libéralisation des services postaux, porte sur les conditions dans lesquelles des services concurrentiels peuvent être réservés à un prestataire de service universel. Sans se départir véritablement de la jurisprudence existant sur le sujet, il présente néanmoins l’intérêt d’en préciser la portée dans un sens favorable à l’égard de la prise en compte des contraintes particulières d’un tel service.

La Cour a été saisie par voie préjudicielle par le Tribunal Supremo espagnol à l’occasion d’un litige opposant International Mail Spain SL à l’administration espagnole, au sujet d’une décision du ministère chargé des communications la sanctionnant pour avoir fourni, sans l’autorisation de l’opérateur prestataire du service postal universel, des services postaux réservés à ce dernier. Il lui était en effet reproché de proposer, dans les principaux lieux touristiques espagnols, des services postaux transfrontaliers d’envoi à l’étranger de cartes postales.

Le Tribunal Supremo a interrogé la Cour sur l’interprétation de l’article 7, paragraphe 2, de la directive 97/67/CE(2), qui permettait aux Etats membres de réserver le courrier transfrontalier au prestataire du service universel uniquement dans la mesure où cela était « nécessaire au maintien du service universel ». Le Tribunal Supremo souhaitait en particulier savoir si cette disposition permettait aux Etats membres de réserver des services concurrentiels au prestataire du service universel au regard de considérations uniquement financières ou s’ils pouvaient également invoquer d’autres motifs relatifs à la situation générale du secteur postal, y compris celui lié au degré de libéralisation du secteur.

Le doute était en effet permis au regard de la modification de l’article 7 de la directive 97/67 par la directive 2002/39/CE du Parlement européen et du Conseil, du 10 juin 2002. A l’égard du courrier transfrontalier, le texte modifié prévoyait en effet que les Etats membres pouvaient en réserver la prestation au prestataire du service universel dans la mesure où cela était nécessaire pour assurer la prestation de ce service, tout en précisant que tel était le cas, par exemple, lorsque certains secteurs de l’activité postale avaient déjà été libéralisés ou en raison des spécificités des services postaux d’un Etat membre.

La Cour précise tout d’abord que l’utilisation, à l’article 7 en question, du mot « nécessaire » s’oppose à ce qu’une telle atteinte à la concurrence puisse être justifiée par de simples considérations d’opportunité. Elle observe ensuite que, au regard des seizième et dix-neuvième considérants de la directive 97/67, l’objectif poursuivi par ce texte est de garantir le maintien du service postal universel en le dotant notamment des ressources nécessaires pour qu’il puisse fonctionner dans des conditions d’équilibre financier. Elle rappelle également la place essentielle donnée par la jurisprudence à ce critère en matière de services postaux avant l’entrée en vigueur de la directive 97/67, lorsqu’il s’agissait d’examiner si les stipulations de l’article 86 du traité CE, qui prévoit les conditions dans lesquelles les entreprises chargées de la gestion de services d’ intérêt économique général peuvent ne pas être soumises aux règles de concurrence, sont respectées (CJCE 19 mai 1993, Corbeau, aff. C-320/91, Rec. CJCE I-2533 ; AJDA 1993. 865, note F. Hamon et 17 mai 2001, TNT Traco, aff. C-340/99, Rec. CJCE I-4109).

La Cour estime dès lors qu’un critère d’équilibre financier peut valablement être pris en compte par un Etat membre lorsqu’il décide de réserver le courrier transfrontalier. Afin d’éviter l’existence de subventions croisées, ce critère doit, en principe, être appliqué en ne tenant compte que des services qui constituent le service postal universel et non pas des autres activités que le prestataire de ce service postal peut le cas échéant exercer.

Elle précise toutefois, et c’est un passage central de l’arrêt, qu’il découle de la jurisprudence relative au droit primaire que la condition énoncée à l’article 7 de la directive 97/67 « ne saurait être réduite à ce seul aspect financier dans la mesure où il ne saurait être exclu qu’il existe d’autres raisons pour lesquelles, conformément à l’article 86, paragraphe 2, du traité, les Etats membres peuvent décider de réserver le courrier transfrontalier pour s’assurer qu’il n’est pas fait échec à l’accomplissement de la mission particulière impartie au prestataire du service universel ». La Cour souligne ensuite prudemment que les modifications de l’article 7 opérées par la directive 2002/39 ne sauraient être considérées comme ayant augmenté la marge de liberté des Etats membres sur le sujet et que les précisions apportées à cet article ne constituent que des indices susceptibles de guider l’appréciation.

Par conséquent, la Cour dit pour droit que l’article 7, paragraphe 2, de la directive 97/67 doit être interprété en ce sens qu’il permet aux Etats membres de réserver le courrier transfrontalier au prestataire du service postal universel dans la mesure où ils établissent que, à défaut, il serait fait échec à l’accomplissement de ce service ou que cela est nécessaire pour que ce service puisse être accompli dans des conditions économiquement acceptables.

Conformément à la jurisprudence existante, elle rappelle enfin qu’il ressort tant du libellé de l’article 7 de la directive 97/67, que de la jurisprudence relative au droit primaire, que la charge de la preuve de la nécessité pour le maintien du service postal universel de réserver le service transfrontalier au prestataire de ce service incombe à l’Etat membre qui fait usage de cette faculté ou, le cas échéant, audit prestataire.

La solution se démarque ainsi quelque peu de celle préconisée par l’avocat général Poiares Maduro qui, de façon plus restrictive, proposait à la Cour de dire que les Etats membres ne peuvent justifier la nécessité de l’octroi de tels droits exclusifs au profit du prestataire du service universel que sur la base de considérations relatives à l’équilibre financier de ce dernier. Si l’arrêt présente ainsi l’avantage de ne pas pénaliser a priori des situations dans lesquelles le maintien du service universel serait menacé pour des considérations de nature non économique, il faut toutefois constater que, en pratique, de telles hypothèses semblent plutôt difficiles à envisager et devraient demeurer exceptionnelles.

Source: AJDA 2008 p. 240


Juillet 2007 : Présentation par la Commission de l’évaluation de la performance des industries de réseau (2006)

Rapport 2006 sur l’évaluation horizontale de la performance des industries de réseau fournissant un SIEG (télécommunications, énergie, transports et services postaux) au sein de l’UE25. Ce document de travail correspond à un exercice récurrent de la Commission qui a pour objectif de déterminer quels ont été les impacts de l’ouverture des marchés et évaluer si les développements de marché restent compatibles avec les objectifs économiques et sociaux de l’UE.

Principales conclusions de l’évaluation :
- Des avancées significatives ont été réalisées en ce qui concerne l’ouverture des industries de réseau à la concurrence, permettant ainsi le développement de produits nouveaux et de meilleure qualité.
- Cependant, la Commission constate qu’il existe toujours une forte concentration et que la concurrence se développe relativement lentement, en particulier dans les secteurs ferroviaire et postal. De nombreux obstacles à une concurrence effective et à l’achèvement du marché intérieur persistent.
- Le niveau de satisfaction des citoyens européens envers les services fournis par les industries de réseau est globalement élevé. Toutefois, des différences notables existent entre les pays et les secteurs. La téléphonie mobile, le gaz et l’électricité sont les services les plus appréciés.
- L’impact de l’ouverture sur la productivité a été positif, ce qui ne s’est pas traduit par une baisse automatique de l’emploi, sauf dans les nouveaux Etats membres.


Juin 2007 : Adoption du « Protocole sur les services d’intérêt général » par les chefs d’Etat et de gouvernement et insértion dans le nouveau traité de Lisbonne

LES HAUTES PARTIES CONTRACTANTES, SOUHAITANT souligner l’importance des services d’intérêt général, SONT CONVENUES des dispositions interprétatives ci-après, qui sont annexées au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne:

Article premier : Les valeurs communes de l’Union concernant les services d’intérêt économique général au sens de l’article 14 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne comprennent notamment:
- le rôle essentiel et la grande marge de manoeuvre des autorités nationales, régionales et locales dans la fourniture, la mise en service et l’organisation des services d’intérêt économique général d’une manière qui réponde autant que possible aux besoins des utilisateurs;
- la diversité des services d’intérêt économique général et les disparités qui peuvent exister au niveau des besoins et des préférences des utilisateurs en raison de situations géographiques, sociales ou culturelles différentes;
- un niveau élevé de qualité, de sécurité et d’accessibilité, l’égalité de traitement et la promotion de l’accès universel et des droits des utilisateurs;

Article 2 : Les dispositions des traités ne portent en aucune manière atteinte à la compétence des États membres relative à la fourniture, à la mise en service et à l’organisation de services non économiques d’intérêt général.


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