Services d'intérêt économique général



Guide relatif à la gestion des services d’intérêt économique général

Guide relatif à la gestion des services d’intérêt économique général dans Circulaires Guide_SIEG

Guide relatif à la gestion des services d’intérêt économique général (SIEG) publié par le SGAE

Les services d’intérêt économique général (SIEG) sont des services de nature économique qui sont soumis à des obligations de service public dans le cadre d’une mission particulière d’intérêt général.
Les SIEG couvrent un large spectre d’activités, depuis les services des entreprises en réseau (services postaux, fourniture d’énergie, de distribution et de traitement de l’eau, services de communications électroniques et services publics de transport), jusqu’à une gamme variée de services sociaux, de santé, locaux et culturels (exemple : logement social, établissements pour les personnes âgées et handicapées, hôpitaux, crèches, théâtres).
Ces services essentiels peuvent être fournis directement par les autorités publiques ou par des entreprises, publiques ou privées mandatées à cet effet. Est considérée comme entreprise, en droit de l’Union européenne, toute entité exerçant une activité sur un marché donné, indépendamment de son statut et de sa finalité lucrative ou non lucrative.
Selon une étude économique de 2006 sur la carte des services publics en Europe, les SIEG représentent 15 % du PIB européen. Ils constituent donc un élément essentiel du modèle social européen.
Un traité protecteur de l’accomplissement des missions d’intérêt général
Le traité de Lisbonne a souligné l’importance des SIEG à son article 14 et dans le cadre du nouveau protocole n° 26 annexé au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).
Le droit de l’Union européenne laisse aux États le libre choix du mode d’organisation des services d’intérêt général, un concept dont l’acception est plus large que celle des services publics, dès lors que leur organisation et leur fonctionnement ne portent pas une atteinte disproportionnée à la pleine réalisation du marché intérieur.
L’article 106 § 2 du TFUE, qui figure à la section I « Les règles applicables aux entreprises » concernant les règles de concurrence, prévoit ainsi pour les États la liberté de créer et d’organiser leurs SIEG. Les règles de concurrence et du marché intérieur s’appliquent aux entreprises chargées de la gestion de SIEG dès lors que ces règles ne font pas obstacle à l’accomplissement de la mission d’intérêt général qui leur est impartie.
Ainsi, le droit de l’Union européenne fait primer l’accomplissement des missions d’intérêt général sur l’application des règles de concurrence et du marché intérieur tout en veillant au respect de l’intérêt de l’Union européenne et à la proportionnalité des mesures utiles :
Art 106.2 TFUE : « Les entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général ou présentant le caractère d’un monopole fiscal sont soumises aux règles des traités, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l’intérêt de l’Union ».
À titre d’exemple, une compensation financière peut être octroyée à ces entreprises chargées de la gestion d’un SIEG, en contrepartie de l’imposition de ces obligations de service public, dès lors que cette compensation est nécessaire et proportionnée à l’accomplissement de la mission particulière d’intérêt général et à la viabilité économique du SIEG.
Ces principes fondamentaux du Traité rejoignent une jurisprudence ancienne du Conseil d’État. Selon un arrêt du 30 mai 1930, Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers, « les conseils municipaux ne peuvent ériger des entreprises en services publics communaux que si, en raison de circonstances particulières de temps ou de lieu, un intérêt public justifie leur intervention », c’est-à-dire l’intervention de la notion d’intérêt général dans le libre exercice du commerce et de l’industrie.
Financer les SIEG : la notion de compensation de service public
L’article 107 du TFUE, qui figure à la section II « Les aides accordées par les États » concernant les règles de concurrence, dispose qu’un financement à une entreprise constitue une aide d’État illicite dès lors que quatre conditions cumulatives sont réunies : (i) l’aide est accordée au moyen de ressources publiques (dites ressources d’État), (ii) elle procure un avantage sélectif, (iii) elle fausse ou menace de fausser la concurrence et (iv) elle affecte les échanges entre les États membres.
Constitue une entreprise au regard du droit européen toute entité qui exerce une activité économique quel que soit son statut juridique ou son mode de financement. Les associations qui satisfont cette condition peuvent donc être considérées comme des entreprises.
Les termes « aide d’État » concernent tout financement, qu’il émane de l’État, de toute collectivité publique (y compris les collectivités locales) ou de leurs établissements. Elles englobent diverses formes de financement public, en espèces ou en nature, directes ou indirectes, y compris de nature fiscale, destiné aux entreprises (ou aux associations qui exerceraient une activité économique).
La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a précisé la portée de ces critères et leur application aux compensations financières de service public.

Dans une décision de référence, l’arrêt Altmark du 24 juillet 2003, elle a déterminé les quatre conditions auxquelles doit répondre le financement public à une entreprise chargée de la gestion de SIEG pour ne pas constituer une aide d’État :
1. L’entreprise bénéficiaire doit effectivement être chargée de l’exécution d’obligations de service public clairement définies ;
2. La compensation financière doit être préalablement établie, sur la base de critères objectifs et transparents ;
3. La compensation financière ne doit couvrir que ce qui est nécessaire à l’exécution des obligations de service public ;
4. La compensation peut être accordée ou bien par une procédure de marché public ou bien sur la base d’un cadre de référence permettant d’identifier a priori les coûts des obligations de service public que supporterait une entreprise moyenne bien gérée en charge d’un SIEG.
Lorsque l’un de ces quatre critères n’est pas satisfait (par exemple le quatrième critère peut ne pas correspondre au mode d’exécution du SIEG retenu par l’autorité publique organisatrice), la compensation financière de service public relève dans ce cas d’un régime spécifique « d’aides d’État sous la forme de compensation de service public ».
Ce régime spécifique a été introduit en novembre 2005 et a fait l’objet d’une révision en décembre 2011. Il est d’application directe en France depuis le 31 janvier 2012. Il repose sur la prévention et le contrôle de toute surcompensation éventuelle, non nécessaire à l’accomplissement de la mission impartie et susceptible de fausser la concurrence entre les entreprises.
Liberté d’organisation des SIEG
Le Conseil d’État a rappelé dans un arrêt du 6 avril 2007, Commune d’Aix-en-Provence3, les différentes possibilités de mode de gestion pour les collectivités publiques responsables d’un service public : elles peuvent décider d’en assurer directement la gestion par divers outils4 ou confier sa gestion à un tiers en concluant un contrat avec lui5 sauf si un texte en dispose autrement ou que le tiers auquel elles s’adressent ne saurait être regardé comme un opérateur sur un marché concurrentiel6. Le Conseil d’État précise aussi par cet arrêt les relations d’une collectivité publique avec une personne privée assurant de sa propre initiative une activité qui en raison de l’intérêt général qui s’y attache et de l’importance qu’elle revêt aux yeux de la collectivité, incite cette dernière à exercer un droit de regard sur son organisation et, le cas échéant, à lui accorder des financements.

CE, n° 284736. « Considérant que, lorsque des collectivités publiques sont responsables d’un service public, elles peuvent, dès lors que la nature de ce service n’y fait pas par elle-même obstacle, décider de confier sa gestion à un tiers ; qu’à cette fin, sauf si un texte en dispose autrement, elles doivent en principe conclure avec un opérateur, quel que soit son statut juridique et alors même qu’elles l’auraient créé ou auraient contribué à sa création ou encore qu’elles en seraient membres, associés ou actionnaires, un contrat de délégation de service public ou, si la rémunération de leur cocontractant n’est pas substantiellement liée aux résultats de l’exploitation du service, un marché public de service ; qu’elles peuvent toutefois ne pas passer un tel contrat lorsque, eu égard à la nature de l’activité en cause et aux conditions particulières dans lesquelles il l’exerce, le tiers auquel elles s’adressent ne saurait être regardé comme un opérateur sur un marché concurrentiel ;
Considérant que, lorsqu’elles sont responsables d’un service public, des collectivités publiques peuvent aussi décider d’en assurer directement la gestion ; qu’elles peuvent, à cette fin, le gérer en simple régie, ou encore, s’il s’agit de collectivités territoriales, dans le cadre d’une régie à laquelle elles ont conféré une autonomie financière et, le cas échéant, une personnalité juridique propre ; qu’elles doivent aussi être regardées comme gérant directement le service public si elles créent à cette fin un organisme dont l’objet statutaire exclusif est, sous réserve d’une diversification purement accessoire, de gérer ce service et si elles exercent sur cet organisme un contrôle comparable à celui qu’elles exercent sur leurs propres services leur donnant notamment les moyens de s’assurer du strict respect de son objet statutaire, cet organisme devant en effet être regardé, alors, comme n’étant pas un opérateur auquel les collectivités publiques ne pourraient faire appel qu’en concluant un contrat de délégation de service public ou un marché public de service ; qu’un tel organisme peut notamment être mis en place lorsque plusieurs collectivités publiques décident de créer et de gérer ensemble un service public ;
Considérant en outre que, lorsqu’une personne privée exerce, sous sa responsabilité et sans qu’une personne publique en détermine le contenu, une activité dont elle a pris l’initiative, elle ne peut, en tout état de cause, être regardée comme bénéficiant de la part d’une personne publique de la dévolution d’une mission de service public ; que son activité peut cependant se voir reconnaître un caractère de service public, alors même qu’elle n’a fait l’objet d’aucun contrat de délégation de service public procédant à sa dévolution, si une personne publique, en raison de l’intérêt général qui s’y attache et de l’importance qu’elle revêt à ses yeux, exerce un droit de regard sur son organisation et, le cas échéant, lui accorde, dès lors qu’aucune règle ni aucun principe n’y font obstacle, des financements. »

Sans recourir à la création d’un service public, une collectivité publique peut en effet verser une subvention à une personne morale de droit privé pour assurer une mission spécifiquement déterminée ayant un « caractère de service public » ou d’intérêt général dès lors qu’aucune règle ni aucun principe n’y font obstacle. Gestionnaire d’un service public, la collectivité peut ainsi verser une subvention à une entité locale en fonction de l’intérêt local que présente son activité.
Un guide pour faire bon usage de ces dispositions protectrices des missions d’intérêt général
Appliquer ces règles du droit de l’Union européenne et de droit national dans la gestion des services publics locaux et en particulier de leur financement suppose au préalable de maîtriser ces concepts et notions spécifiques.
Cet ouvrage a pour objet de guider les parties prenantes d’une relation financière soumise au régime des aides d’État et également pour ambition de dissiper sur ce sujet des malentendus, ou des craintes, par une information détaillée et aussi simple que possible.
En effet, en cas de non-respect de ces règles, tant le juge national que la Commission européenne peuvent aller jusqu’à ordonner le reversement de l’aide octroyée par le bénéficiaire à l’autorité qui l’a versée, majorée des intérêts. La responsabilité de cette récupération incombe alors à cette dernière.
Ce guide sera utilement complété en tant que de besoin par la consultation du « paquet SIEG » (ou paquet Almunia, du nom du vice-président de la Commission européenne en charge de la politique de la concurrence) tel qu’élaboré et adopté le 20 décembre 2011 par la Commission européenne qui comprend :
• la communication 2012/C 8/02 relative à l’application des règles de l’Union européenne en matière d’aides d’État aux compensations octroyées pour la prestation de services d’intérêt économique général (communication sur les concepts) ;
• le règlement UE n° 360/2012 relatif aux aides de minimis accordées à des entreprises fournissant des SIEG, et ne constituant pas des aides d’État (règlement de minimis SIEG) ;
• la décision 2012/21/UE relative à l’application de l’article 106 § 2, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides d’État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général (décision d’exemption de notification) ;
• la communication 2012/C 8/03 intitulée « Encadrement de l’Union européenne applicable aux aides d’État sous forme de compensations de service public » (encadrement).
Ces documents, ainsi qu’un guide SIG : (http://ec/europa.eu/services_general_interest/docs/guide_eu_rules_procurement_fr.pdf),
sont disponibles sur le site internet de la Commission européenne et présentés sur : http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/sgei.html
La Commission européenne a également adopté une communication sur un cadre de qualité pour les services d’intérêt général en Europe.

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